Определение № 3429 от 03.04.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2942/2023 г.

Производството по делото е по реда чл. 229, ал. 1, т. 1 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба, подадена от прокурор при Окръжна прокуратура Монтана против определение № 77/16.02.2023г., постановено по адм. д. № 469/2022 г. по описа на Административен съд – Монтана, с което е оставен без разглеждане протест на прокурор при Окръжна прокуратура Монтана против чл. 7, ал. 1, изречение първо от Правила за обслужване на потребителите в Регионална библиотека „Гео Милев” гр. Монтана във връзка с ценоразпис за цените и услугите в библиотеката, определен с протокол № 1/2019 г. на общо събрание на колектива на библиотеката и утвърден със заповед № 1/09.01.2019 г. на директора на библиотеката и е прекратено производството по делото. Прокурорът твърди, че определението е неправилно, поради противоречие с материалния закон. Изтъква, че оспорените от него Правила за обслужване на потребителите в Регионална библиотека „Гео Милев” гр. Монтана представляват вътрешнослужебен акт, но такъв, който засяга права и интереси на граждани, поради което подлежи на оспорване. Предлага да бъде отменено обжалваното определение и делото да бъде върнато на Административен съд Монтана за продължаване на съдопроизводствените действия. Върховният административен съд, състав на Трето отделение, счита, че частната жалба е процесуално допустима, като подадена против подлежащ на оспорване акт от процесуалноправно легитимиран субект с правен интерес в предвидения за това срок. Разгледана по същество, е основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд Монтана се е развило по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Монтана против, както е посочено от самия прокурор, чл. 7, ал. 1, изречение първо от Правила за обслужване на потребителите в Регионална библиотека „Гео Милев” във връзка с ценоразпис за цените и услугите в библиотеката, определен с протокол № 1/2019 г. на Общо събрание на колектива на библиотеката и утвърден със заповед № 1/09.01.2019 г. на директора на библиотеката. Съображенията за оспорване най-общо се свеждат до това, че основните библиотечни услуги съгласно Закона за обществените библиотеки следва да се предоставят безплатно. С оспореното в настоящото производство определение съдът е приел, че Правила за обслужване на потребителите в Регионална библиотека „Гео Милев” представляват вътрешноведомствен акт, както и че са основани на други влезли в сила административни актове, които не са били обжалвани или протестирани. Поради това съдът е счел, че правилата, а и заповедта, с която е одобрен ценоразписът към тях, нямат самостоятелно правно значение, а са „част и последица от друго административно производство и издаването на друг административен акт, който акт като индивидуален/подзаконов такъв подлежи на съдебен контрол“. Накрая съдът се е позовал и на чл. 53 от Закона за обществените библиотеки, съгласно който последните създават оптимални условия за предоставяне на библиотечни услуги на хора с увреждания, учащи се и социално слаби граждани съгласно правила, приети от обществената библиотека. Това е дало основание на съда да приеме, че правилата имат за предмет създаването на оптимални условия, а не създаване на правни норми. По тези съображения протестът е оставен без разглеждане, а производството – прекратено. Определението е неправилно, поради нарушение на закона. В съответствие с чл. 127 от Конституцията на Република България Прокуратурата следи за спазване на законността, като: т. 5. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и т. 6. в предвидените със закон случаи участва в граждански и административни дела. Съгласно чл. 16 от АПК прокурорът следи за спазване на законността в административния процес, като: т. 1. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове; т. 2. в предвидените в този кодекс или в друг закон случаи участва в административни дела; 3. започва или встъпва във вече образувани по този кодекс производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес. Следователно, подавайки протеста, прокурорът при ОП Монтана е действал в рамките на възложените му от Конституцията и процесуалния закон правомощия. Административен съд Монтана не е изпълнил задължението си да изясни кои и колко са оспорените актове, доколкото в протеста на прокурора при ОП Монтана са споменати поне четири акта - Правила за обслужване на потребителите в Регионална библиотека „Гео Милев”, ценоразпис за цените и услугите в библиотеката, протокол № 1/2019 г. на общо събрание на колектива на библиотеката и заповед № 1/09.01.2019 г. на директора на библиотеката. Доводите в протеста до първоинстанционния съд касаят тези актове общо. В прекратителното определение съдът е изложил основно съображения относно правния характер на правилата. Бегло съдът е споменал и заповедта, с която е утвърден ценоразписа за услугите в библиотеката, но в диспозитива е посочил като предмет на делото правилата, във връзка с всички останали посочени по-горе актове. На второ място, изводът на съда, че Правила за обслужване на потребителите в Регионална библиотека „Гео Милев” не подлежат на оспорване и протестиране противоречи на закона. Административният съд неправилно е определил характера на правилата за обслужване на потребителите. Правната уредба на управлението на регионалните библиотеки е регламентирана в чл. 25 - чл. 31 от Закона за обществените библиотеки (ЗОБ). Съгласно чл. 25 от ЗОБ регионалните библиотеки са регионални културни институти по смисъла на чл. 9 от Закон за закрила и развитие на културата (ЗЗРК), юридически лица с бюджет, които осъществяват културна дейност основно на територия, определена с акта на учредяването им и се създават, преобразуват и закриват от Министерски съвет по предложение на министъра на културата, съгласувано с областния управител, след решение на общинския съвет, на чиято територия са седалищата им. Съгласно чл. 30 от ЗОБ министърът на културата утвърждава правилник за дейността на регионалната библиотека след съгласуване с кмета на общината, на чиято територия се намира седалището на съответната библиотека. Съгласно § 1, т. 1 от ДР на АПК -"Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, а съгласно т. 2 "Организация" е юридическо лице, което е организационно обособено въз основа на закон. Оспорените правила са подписани от директора на библиотеката, който следва да е избран съгласно чл.28 ЗОБ, но от самите тях и от непълната административна преписка не става ясно какъв е редът, по който са приети, и дали издателят им е именно директорът на библиотеката. Видно от съдържанието на правилата и конкретно на оспорената норма на чл.7, ал.1, изречение първо от тях, същите засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, тъй като налагат на регистрираните потребители да заплатят такса за административна услуга – издаване на карта за библиотеката. След като актът в разглежданата му част създава задължения за други лица, извън органите или организациите, подчинени на органа, издал акта, не се касае за вътрешнослужебен акт. Актът не е изключен от обхвата на уредбата на АПК и подлежи на оспорване и протестиране съгласно нормите на този кодекс. Какъв точно е видът на акта ще следва да определи първоинстанционният съд, след като изиска прилагането на пълната административна преписка. Обстоятелството, че едно властническо волеизявление е основано на издадени преди него административни актове, било такива, послужили като основание за издаването му или такива, които са част от процедурата по издаването му, само по себе си не изключва възможността волеизявлението да е също административен акт, при това подлежащ на оспорване. Каква точно е правната природа на правилата следва не от нормативния текст, на който те се основават, а от тяхното съдържание. Административен съд Монтана, оставяйки без разглеждане подадения протест срещу Правилата за обслужване на потребителите в Регионална библиотека "Гео Милев" гр. Монтана, е постановил неправилен съдебен акт. Обжалваното определение следва да бъде отменено, а делото да бъде върнато за продължаване на съдопроизводствените действия при съобразяване мотивите на настоящото определение. Съдът следва да се произнесе по същество по протестираните правила, след като определи правния им характер. Предвид неясното съдържание и искането в протеста, необходимо е да се изискат и уточнения колко и кои точно са оспорените актове, освен правилата, и да се съобрази правния им характер и възможността оспорванията срещу тях да бъдат разгледани в едно производство. По тези съображения, Върховният административен съд, трето отделение,