Решение № 298 от 9.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4875/2016 г.

Решение № 298 от 9.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4875/2016 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на директора на Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР против решение № 32/29.02.2016 г. по адм. дело № 487/2015 г. на Административен съд - Х. В нея се правят оплаквания за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му, като се отхвърли първоначалната жалба срещу оспорения административен акт. Ответникът по касационната жалба - А. Г. М., чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба и изразява становище, че не са налице сочените основания за отмяна на обжалваното решение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема за установено следното: Първоинстанционното производство е образувано по оспорването на А. Г. М. на заповед № 3282з-2265/08.09.2015 г. на директора на Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР. С обжалваната заповед, издадена на основание чл. 159, ал. 1, т. 4 и чл. 164, ал. 3, т. 1 от Закона за Министерството на вътрешните работи във вр. чл. 14 от Наредба № 8121з-408/14.-4.2015 г. и становище № 4070р-7410/01.09.2015 г., младши инспектор А. Г. М. - старши полицай в 02 група на ГКПП - К. А. от ГПУ - С. при РДГП - Е. към ГДГП - МВР е преназначен на младши изпълнителска длъжност - старши полицай в 01 група "Охрана на държавната граница" от ГПУ - Е. към РДГП - Е. при ГДГП - МВР. Административният съд е обсъдил подробно данните по административната преписка и е достигнал до извод, че оспорената заповед е незаконосъобразна. В пределите на служебната проверка по чл. 168 АПК, съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила. След като е обсъдил наличните по делото доказателства, е приел, че оспорената заповед е материално законосъобразна. Въпреки констатациите за липса на основания по чл. 146, т. 1, 3, 4 и 5 АПК, съдът е приел, че в обжалваната заповед не са посочени фактически основания за издаването й, поради което е налице отменителното основание по чл. 146, т. 2 вр. чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. В тази връзка е изложил съображения, че становище № 4070р - 7410/01.09.2015 г., на което се е позовал административният орган в обжалваната заповед, има характер на предложение по смисъла на чл. 164, ал. 3 ЗМВР вр. чл. 5, ал. 1, т. 3 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. и изготвянето му е относимо по-скоро към административнопроизводствените правила по издаване на заповед за преназначаване, но не и към формата на акта. Непосочването на фактическите основания за издаване на акта препятства адекватния съдебен контрол за законосъобразност и като съществено нарушение на изискванията за форма представлява самостоятелно основание за отмяната му. При тези съображения първоинстанционният съд е отменил обжалвания административен акт. Недоволен от постановения резултат, касационният жалбоподател излага доводи, че фактическите основания за издаване на обжалваната заповед се съдържат в предхождащите я и съпътстващи документи, приложени към административната преписка. В този контекст се позовава на установената съдебна практика и Тълкувателно решение № 16 от 1975 г. на ОСГК на ВС относно случаите, когато мотивите на административния акт се съдържат в други, предшестващи издаването му документи. Поддържа също, че жалбоподателят пред първоинстанционния съд е запознат с материалите по административната преписка по издаване на заповедта за преназначаването му, поради което не е нарушено правото му на защита. Представените доказателства по административната преписка са позволили на съда да извърши проверка за законосъобразност на обжалваната заповед и в този смисъл дори и да се приеме, че е налице нарушение на изискването по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, то не е в степен, която налага отмяна на обжалвания административен акт. Върховният административен съд, като прецени доводите и възраженията на страните и установените данни по делото, намира, че касационната жалба е основателна, по следните съображения: Административното производство по издаване на обжалваната заповед е започнало във връзка със справка рег. № 3282р-9759/12.05.2015 г. за резултати от извършена проверка, разпоредена със заповед УРИ 3282з-999/23.04.2015 г. на директора на Главна дирекция "Гранична полиция". В справката се съдържат следните изводи относно жалбоподателя (сега ответник по касация): Младши инспектор А. Г. М. не е проверил на "изход" от страната в АИС "Граничен контрол" водач на лек автомобил (индивидуализиращите данни се съдържат в справката), а случаят е попадал в установените на ГКПП К. А. рискови профили, което е неизпълнение на основни служебни задължения, съгласно специфичната длъжностна характеристика за длъжността - старши полицай в ГКПП на ГПУ при РДГП. Обстоятелствата във връзка с тази проверка са описани подробно в справката и точно възприети от първоинстанционния съд. В заключение е предложено да се ангажира дисциплинарната отговорност (за това предложение няма данни дали е реализирано, но е извън предмета на спора и не се разглежда) и се извърши оценка за изпълнението на длъжността на държавния служител. А. М. се е запознал със справката на 01.06.2015 г. Със заповед № 3282з-1857/24.07.2015 г. на директора на Главна дирекция "Гранична полиция" е определена комисия за извършване на оценка на изпълнението на длъжността от държавния служител в Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР. Производството е приключило с изготвянето на карта за оценка на изпълнението на длъжността с рег. № 4536р-16113/13.08.2015 г. Служителят е получил крайна оценка 10, т. и е запознат с оценката на изпълнението на длъжността и правото да направи писмени възражения в 7-дневен срок, на 14.08.2015 г. В рамките на посочения срок служителят не е направил възражение по оценката на изпълнение на служебните задължения. За резултатите от проведената процедура комисията е изготвила справка рег. № 4536р-16210/14.08.2015 г., която е изпратена на директора на ГД "Гранична полиция" - МВР. Директорът на Регионална дирекция "Гранична полиция" - Е. е изготвил становище рег. № 4070р-7410/01.09.2015 г. относно карта за оценка на служителя от ГКПП - К. А. в ГПУ - С. при РДГП -Е. - младши инспектор А. Г. М., с което е предложил на директора на ГД "Гранична полиция" служителят да бъде преназначен на вакантна длъжност - старши полицай в 01 група "Охрана на държавната граница" на ГПУ - Е. към РДГП - Е. при ГДГП - МВР. Оспорената пред административния съд заповед е издадена на основание чл. 159, ал. 1, т. 4 и чл. 164, ал. 3, т. 1 от Закона за Министерството на вътрешните работи във вр. чл. 14 от Наредба № 8121з-408/14.-4.2015 г. и становище № 4070р-7410/01.09.2015 г., като служителят е преназначен на посочената в акта длъжност. С оглед изложените фактически обстоятелства, вярно и точно установени пред първата инстанция, съдът правилно е приел, че обжалваният акт е издаден от компетентен орган по смисъла на чл. 159, ал. 1, т. 4 вр. чл. 37, ал. 1, т. 1 ЗМВР - главният директор на Главна дирекция "Гранична полиция" е компетентен да назначава, съответно- преназначава държавните служители на младши изпълнителски длъжности в структурата, която ръководи. Правилен е също изводът на съда, че оспорената заповед е издадена в съответствие с предписаната в закона и подзаконовите нормативни актове процедура. Съгласно чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР, държавният служител може да бъде преназначен по предложение на съответния ръководител на друга длъжност в рамките на съответния вид длъжност при установени незадоволителни резултати в служебната дейност, въз основа на оценка на изпълнението на длъжността. Редът и начинът за оценяване на изпълнението на длъжността от държавните служители в МВР са уредени в Наредба № 8121з-408/14.04.2015 г. Административният съд, след като е обсъдил данните по делото във връзка с проведената процедура по оценка на служебната дейност на жалбоподателя (ответник по касация), обосновано е приел, че същата е спазена - оценката е изготвена от комисия, назначена съгласно чл. 6 от наредбата, при спазване на критериите, регламентирани в чл. 12 от наредбата; служителят се е запознал с картата за оценка и не е възразил срещу същата. Съгласно чл. 14 от Наредба № 8121з-408 от 14.04.2015 г. за оценка на изпълнението на длъжността от държавните служители в МВР, при получена крайна оценка от 7 до 12 точки включително, са налице незадоволителни резултати от изпълнението на длъжността, определени в длъжностната характеристика на държавния служител, и е основание за преназначаване на друга длъжност по реда на чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР. Съответен на релевантната нормативна уредба е изводът на съда, че след установеното незадоволително изпълнение на дейността от служителя и предложение за преназначаване от директорът на Регионална дирекция "Гранична полиция" - Е., за органа по назначаването е възникнало правото да го преназначи на друга длъжност без да е необходимо запознаване на служителя с предложението за преназначаване и изразяване на съгласие. В чл. 5, ал. 1 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в МВР е предвидено, че в случаите по чл. 164, ал. 2 и 3 ЗМВР се изготвя мотивирано предложение от съответния ръководител. В ал. 3 на чл. 5 е регламентирано, че служителят се запознава с предложението за преназначаване по чл. 164, ал. 2 ЗМВР и отразява съгласието или несъгласието си. Редакцията на чл. 5, ал. 3 от наредбата е ясна и не налага тълкуване в смисъл, че е необходимо съгласие на служителя и в хипотезата на ал. 3 на чл. 164 ЗМВР. В приложимите законови норми също не е поставено изискване за съгласие на служителя при преназначаване по реда и на основание чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР. Съдът правилно не е възприел доводите на жалбоподателя, че не е спазена разпоредбата на чл. 7, ал. 1, т. 6 от наредбата, съгласно която ръководителят на структурата предприема действия за предлагане на държавния служител на друга длъжност, в т. ч. в случаите по чл. 164, ал. 3 ЗМВР. В касационната жалба отново са наведени доводи за нарушаване на изискването по чл. 7, ал. 1, т. 6 от наредбата в подкрепа на крайния извод за незаконосъобразност на оспорената заповед. Релевираното оплакване е неоснователно. Законовата разпоредба за преназначаване на държавния служител на чл. 164, ал. 3, съдържа две хипотези: по т. 1 - поради незадоволително изпълнение на служебните задължения, установено по съответния ред и начин; по т. 2 - при намалена работоспособност за изпълнение на служебните задължения по здравословни причини, установена въз основа на решение на ЦЕЛК при Медицинския институт на МВР, когато тя не е основание за прекратяване на служебното правоотношение по реда на чл. 226, ал. 1, т. 3. В чл. 7, ал. 1 от Наредба 8121з-310/17.07.2014 г. за преназначаване на държавните служители в МВР, са описани случаите, когато ръководителят на структурата в МВР, в щата на която е заеманата длъжност, предприема действия за предлагане на държавния служител на друга длъжност. Прегледът на изброените хипотези в т. 1 - 5 на чл. 7, ал. 1 с. з., съответно - логическото и систематично тълкуване на текста във връзка с релевантните към тях разпоредби в Закона за Министерството на вътрешните работи, показват, че разпоредбата урежда хипотезите, при които законодателят е създал задължение за органа по назначаването (работодателя) да предложи на служителя да заеме друга подходяща свободна длъжност и корелативно - право на служителя да я заеме: при съкращаване на щата; при невъзможност да изпълнява служебните си функции по здравословни причини; при отмяна на уволнителна заповед, при отказ или отнемане разрешение за достъп до класифицирана информация; при установяване несъвместимост след подадена декларация във визираните в закона случаи; при възстановяване на длъжност след прекратяване на пълномощията на заемана изборна длъжност. В тези случаи, по силата на законово задължение, предвидено в чл. 226, ал. 4 и 5 и чл. 232 ЗМВР, органът по назначаването е длъжен преди да прекрати служебното правоотношение на посочените основания да предложи на служителя да заеме подходяща длъжност, ако има такава, съответно - след възстановяването му на някое от посочените законови основания е длъжен да го възстанови на същата или друга подходяща свободна длъжност. Чл. 164, ал. 3 ЗМВР, както се посочи по-горе, съдържа две самостоятелни хипотези. Съгласно чл. 164, ал. 3, т. 2 ЗМВР, при установена намалена работоспособност, когато тя не е основание за прекратяване на служебното правоотношение по реда на чл. 226, ал. 1, т. 3 ЗМВР, органът по назначаването е длъжен да предложи друга подходяща длъжност. В изброените случаи, заемането на друга подходяща длъжност от служителя следва да бъде с негово съгласие. Процедурата по предлагане и съответно - изразяване на съгласие от служителя да заеме длъжността е регламентирана в чл. 7, ал. 1 - 8 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. В случаите на преназначаване на друга длъжност поради незадоволителни резултати от изпълнение на служебните функции, ако служителя откаже да заеме длъжността, на която е преназначен по реда на чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР, отказът е основание за безусловно прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 226, ал. 1, т. 16 ЗМВР, за разлика от останалите хипотези, визирани в чл. 7, ал. 1 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. Следователно, с посочената разпоредба законодателят е предоставил правомощие на органа, при получаване на съответната оценка за дейността на служителя в посочения в наредбата диапазон, да го преназначи на друга длъжност с оглед минимизиране и преодоляване на негативните резултати в работата, като отказът на служителя да я заеме е основание за прекратяване на правоотношението. Прегледът на законовата и подзаконовата нормативна уредба показва, че в хипотезата на чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР съгласието на служителя не е елемент на фактическия състав на преназначаването на друга длъжност. С оглед изложеното, текстът на чл. 7, ал. 1, т. 6 не създава задължение за съответния ръководител да преназначи служителя по реда и на основание чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР на друга длъжност, след негово съгласие. Поради това, ръководителят на структурата не е бил длъжен да предприеме действия за предлагане на държавния служител на друга длъжност в процедура по чл. 7 от Наредба № 8121з-310/17.07.2014 г. и в този смисъл неспазването й не обуславя извод за незаконосъобразност на обжалваната заповед. Административният съд е анализирал длъжностните характеристики на длъжността заемана от жалбоподателя (ответник по касация) и тази, на която е преназначен с обжалваната заповед и е достигнал до верен извод, че липсва нарушение на правилото по чл. 164, ал. 3 ЗМВР при преназначаването му. В разпоредбата е предвидено, че служителят се преназначава на друга длъжност в рамките на съответния вид длъжност. Нормата не съдържа императивно условие тази друга длъжност да е по-ниска по степен, съответно - да е с различно длъжностно наименование според Класификатора на длъжностите в МВР, утвърден със заповед № 8121з-212 от 24.02.2015 г. на министъра на вътрешните работи. Въз основа на данните по делото и след обсъждане на спецификите на двете длъжности, съдът е достигнал до правилен извод, че преназначаването на жалбоподателя (ответник по касация) е на друга длъжност в рамките на съответния вид длъжност по смисъла на чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР. Върховният административен съд намира, че не е налице отменителното основание по чл. 146, т. 2 вр. чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, както е приел решаващият съд. Съдът правилно е посочил, че мотивирането на акта създава гаранция в две насоки - при излагането на мотиви адресатът се запознава с фактическите съображения за издаване на акта, което му дава възможност да изгради защитата си, както и се създава възможност за ефективен съдебен контрол за законосъобразност. В обсъждания казус, изводите на съда за нарушаване правото на служителя да разбере поради какви причини е бил преназначен по реда и на основание чл. 164, ал. 3, т. 1 ЗМВР и да организира защитата си, както и относно препятстване упражняването на ефективен съдебен контрол за законосъобразност, не съответстват на данните по делото и не могат да бъдат споделени. С. Т. решение № 16 от 1975 г. на ОСГК на ВС и константната съдебна практика, когато мотивите на административния акт се съдържат в други, предшестващи издаването му документи, се приема, че липсата на формално изложени мотиви не съставлява нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. В случая, в оспорената заповед са посочени правните основания за издаването й. Правните основания са съответни и конкретно обвързани с диспозитивната част на акта, като фактическите състави на текстовете изцяло съответстват на установените по преписката фактическите обстоятелства, свързани с приложението им. Тези фактически обстоятелства не са отразени в оспорения акт, но се съдържат в становището на административния ръководител, цитирано в оспорената заповед и се заключават в установената по надлежния ред незадоволителна степен на изпълнение на функционалните задължения на служителя. Служителят е бил запознат с картата за оценка и не е възразил по същата, както и с всички останали материали по преписката, за които в нормативна уредба е поставено такова изискване. Съдът е анализирал доказателствения материал по делото и е изложил убедителни и подробни мотиви относно спазването на административнопроизводствените правила и материалния закон при издаване на оспорената заповед. Ето защо, следва да се приеме, че издаването на оспорената заповед е при налични фактически съображения, съответни на правното основание за волеизявлението на органа. Предвид изложеното, обжалваното решение следва да се отмени и се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли оспорването на А. Г. М. на заповед № 3282з-2265/08.09.2015 г. на директора на Главна дирекция "Гранична полиция" - МВР. С оглед изхода на спора, и направеното искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, на основание чл. 78, ал. 8 ГПК вр. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, ответникът по касация следва да заплати на касационния жалбоподател разноски за юрисконсултско възнаграждение общо в размер на 300 лв. за двете инстанции.