Определение № 11339 от 21.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 9776/2023 г.

Производството е образувано по искане на Р. Овчаров от гр. София, наименовано "искане по чл. 256, ал.1 от АПК". В него се твърди, че на 22.05.2023 година същият е подал "жалба", депозирана до Българска народна банка (БНБ) с вх. № БНБ-58081. В жалбата се съдържало искане до управителя на БНБ и подуправителя, ръководител на управление "Банков надзор" при БНБ "да предприемат съответните мерки спрямо търговските банки" за спазване на чл.4 от Регламент (ЕС) № 2271/96 на Съвета от 22 ноември 1996 година, за спазване на българското и европейското законодателство, на българската съдебна практика, на практиката на СЕС и на ЕСПЧ, тъй като под формата на оценка на риска, търговските банки създавали пречки за откриване от него на сметки в тях, принуждавали го да закрива сметки и да изтегля парите си от тях, без да може да прави преводи, особено за здраве, лечение, пенсия, комунални услуги и други. Искането било отправено към управителя на БНБ и подуправителя, ръководител на управление "Банков надзор" при БНБ като регулаторен орган съгласно чл. 79 и чл.80 от Закона за кредитините институции (ЗКИ), чл. 156 от Закона за платежните услуги и платежните системи (ЗПУПС) и чл.108, ал.6 от Закона за мерките срещу изпирането на пари (ЗМИП). Посочените текстове, както и чл. 4, ал.1; чл.2, ал.6 и чл.20, ал.3 от Закона за Българска народна банка (ЗБНБ) задължавали БНБ при подадена жалба да извърши задълбочена проверка и да се произнесе по жалбата. В конкретната хипотеза, по искането на Овчаров вх. № БНБ-58081 БНБ не извършила проверка, а вместо това с писмо с изх. № БНБ-69460/21.06.2023 година препратила към отговор на друга жалба до Омбудсмата на Република България. Като цитира решение №5292 от 01.06.2022 година по адм.д. № 2168/2022 година по описа на ВАС и решение №5293 от 01.06.2022 година по адм.д. № 2849/2022 година по описа на ВАС, Овчаров твърди, че списъкът "Магнитски" не се прилага на територията на ЕС, респективно, на територията на Република България. БНБ "била наясно", че търговските банки нарушавали европейското законодателство и влезлите в сила съдебни решения, но не изпълнила правомощията си по закон да извърши проверка по жалбата и да предостави на Овчаров отговор по проверката. На посочените основания и като се позовава на чл. 256, ал.1 от АПК, Овчаров прави искане до съда да задължи БНБ да извърши проверка по жалба вх. № БНБ-58081 в Банка ДСК АД и Уникредит Булбанк АД, като определи срок затова, и след извършване на проверката с оглед чл.4 от Регламент (ЕС) № 2271/96 на Съвета от 22 ноември 1996 година, решение №5292 от 01.06.2022 година по адм.д. № 2168/2022 година по описа на ВАС, решение №5293 от 01.06.2022 година по адм.д. № 2849/2022 година по описа на ВАС и решение на СЕС по дела №С -402/05Р и С- 415/05/Р съдът да задължи БНБ да отговори на поставените от Овчаров в жалбата въпроси. В допълнителна молба от 09.10.2023 година Овчаров твърди, че задължението на БНБ произтича от цитираното законодателство, като са му засегнати права на гражданин на ЕС и на Република България, "по които институцията има регулаторни функции". В съпроводително писмо от 14.08.2023 година ответникът взема становище за недопустимост на иска на посоченото правно основание. Твърди, че защитата по чл. 256, ал.1 от АПК е правна защита срещу фактически бездействия, които фактически действия административният орган е длъжен да извърши по силата на нормативен акт. Сочените разпоредби на чл. 79 и чл.80 от Закона за кредитините институции (ЗКИ), на чл. 156 от Закона за платежните услуги и платежните системи (ЗПУПС), на чл.108, ал.6 от Закона за мерките срещу изпирането на пари (ЗМИП). както и на чл. 4, ал.1; чл.2, ал.6 и чл.20, ал.3 от Закона за Българска народна банка (ЗБНБ) регламентирали правомощия на БНБ по надзор върху банковата дейност, който надзор по никакъв начин не можел да се отъждестви на "фактическо действие". Прилагането на надзорните мерки било изцяло в компетентността на БНБ като регулатор на банковата дейност и не следвало да се окачествява като "фактическо действие". Прави искане за прекратяване на производството поради недопустимост. По направеното възражение за недопустимост на производството, съставът на Върховния административен съд приема същото за основателно. Предмет на производството по чл. 256, ал. 1 АПК е твърдяно дължимо се по силата на нормативен акт фактическо действие, което не е извършено от административния орган (поради което и търсената защита е да се преустанови това фактическо бездействие, като осъди органът да извърши дължимото се по силата на нормативен акт фактическо действие ). Защитата по чл. 256 от АПК има за предмет фактически бездействия, които не са част от административни производства за издаване на административни актове. В тази насока, първият въпрос, който се поставя, е представлява ли БНБ и органите на БНБ административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК? По аргумент от чл.1, ал.1 от ЗБНБ, Българската народна банка е централна банка на Република България. Функционално и организационно тя не принадлежи към системата на администрацията в Република България. Отчита се пред Народното събрание (по аргумент от чл. 1, ал.2 от ЗБНБ), което, наред с Президента, избира ръководните й органи. Управление "Банков надзор" на БНБ се ръководи от подуправител, избран от Народното събрание. Независимостта на БНБ е изрично прогласена в чл. 44 от ЗБНБ, съгласно който, при упражняване на правомощията и изпълнение на задълженията си по този закон Българската народна банка, управителят и членовете на управителния съвет са независими и нямат право да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на Европейския съюз, от Министерския съвет или от правителствата на други държави – членки на Европейския съюз, както и от други органи и институции. Министерският съвет и другите органи и институции по изречение първо нямат право да оказват влияние на Българската народна банка, на управителя или членовете на управителния съвет. Същевременно обаче, БНБ е публично-правен орган, на който са възложени публично-правни функции, главната сред които е да поддържа ценовата стабилност чрез осигуряване стабилността на националната парична единица и провеждане на парична политика в съответствие с изискванията на закона. Наред с тази основна цел на БНБ, на нея е възложен и надзорът на кредитните институции, съгласно чл. 1, ал. 2 от Закона за кредитните институции (ЗКИ). Във връзка с надзорните правомощия на БНБ, органите на БНБ имат правомощията да издават индивидуални административни актове, които подлежат на съдебен контрол за законосъобразност пред ВАС на Република България- чл. 151, ал. 3 от ЗКИ. Горното обосновава извода, че принципната независимост на БНБ и разграничаването от системата на администрацията не изключват обстоятелството, че на нея са възложени конкретни административни правомощия, а именно по ЗКИ и други нормативни актове, във връзка с които БНБ чрез своите органи, извършва административна дейност. Това означава, че в определени хипотези БНБ чрез своите органи действа като носител на административни правомощия, овластени въз основа на закон, и в това си качество и в тези случаи представлява административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК. Това следва и от изрично определената подсъдност на оспорванията срещу актове на органи на БНБ, съгласно чл. 132, ал. 2, т. 3 АПК. Жалбоподателят в случая се позовава на правомощия на управителя на БНБ и подуправителя, ръководител на управление "Банков надзор" при БНБ като регулаторен орган по чл. 79 и чл.80 от Закона за кредитините институции (ЗКИ), чл. 156 от Закона за платежните услуги и платежните системи (ЗПУПС) и чл.108, ал.6 от Закона за мерките срещу изпирането на пари (ЗМИП и чл. 4, ал.1; чл.2, ал.6 и чл.20, ал.3 от Закона за Българска народна банка (ЗБНБ). Съдържанието на разпоредбите безспорно сочи на извод, че регламентираните чрез тях правомощия на БНБ и нейните органи са свързани с надзорната дейност на БНБ върху банките в страната, както твърди искателят Овчаров. При осъществяване на тази своя дейност БНБ осъществява властнически правомощия, като разполага с решаващи, регулиращи и санкциониращи функции спрямо банките. При упражняването на тези функции спрямо банките БНБ чрез своите органи извършва правнорегламентирани действия, като дори и да осъществява фактически такива, те са в рамките на административните производства по надзора и нямат самостоятелен характер на фактически действия по смисъла на чл. 256, ал.1 от АПК. Горното обосновава извод за липса на предпоставките за търсене на защита по чл. 256, ал. 1 АПК. Защитата по чл. 256 от АПК има за предмет фактически бездействия, които не са част от административни производства за издаване на административни актове. На следващо място, искателят Овчаров чрез подаването на т.нар. "жалба", депозирана до Българска народна банка (БНБ) с вх. № БНБ-58081, е упражнил правото си на "сигнал" (дори и същят да е назован жалба) до БНБ с искане институцията чрез органите си да упражни своите надзорни функции по закон като извърши проверки на посочени банки във връзка с твърдени от лицето подало сигнала нарушения. Съгласно чл. 124, ал.2 АПК решението по сигнала не подлежи на обжалване. Изцяло в правомощията на БНБ е, при упражняване на надзорните й правомощия, да прецени, дали твърдяните нарушения попадат в рамките на компетенциите по сочения надзор. В отговор на Овчаров БНБ е посочила, че не разполага с компетенции да разпорежда на банките "установяването или преустановяването на делови взаимоотношения с отделни криенти" и този извод няма характеристиките нито на административен акт, нито на фактическо бездействие по чл. 256, ал.1 от АПК, за да се осъществи върху него съдебен контрпол за законосъобразност от страна на ВАС. На самостоятелно основание, въпреки горният извод, съдът намира, че правото на защита на искателя принципно не е ограничено. Ако искателят претендира нарушено право на достъп до платежна сметка за основни операции (преводи за здраве, лечение, пенсия, комунални услуги), това право е регламентирано в чл. 16 от Директива 2014/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 година относно съпоставимостта на таксите по платежните сметки, прехвърлянето на платежни сметки и достъпа до платежни сметки за основни операции (Директива 2014/92/ЕС). Съгласно чл. 16, пар. 2 от същата директива държавите членки гарантират, че потребители, пребиваващи законно в Съюза, имат право да открият и използват платежна сметка за основни операции в кредитна институция, намираща се на тяхната територия. Освен задължението на държавите членки да гарантират достъп на потребителите до платежни сметки за основни операции - чл. 16 от директивата, законодателят на ЕС изрично е регламентирал задължението на държавите членки да гарантират на потребителите достъп до ефективни и ефикасни процедури за решаване на спорове във връзка с права и задължения, възникнали въз основа на директивата – чл. 24. Директива 2014/92/ЕС е транспонирана в националното законодателство с приемането на Закона за платежните услуги и платежните системи - § 2, т. 5 от ДР на ЗПУПС. Правото на достъп на потребителите до платежна сметка за основни операции е регламентирано в чл. 119 ЗПУПС, а дефиницията за потребител, дадена в директивата, е възпроизведена в § 1, т. 40 от ДР на същия закон. В чл. 174, ал. 1 ЗПУПС законодателят е регламентирал изискване всеки доставчик на платежни услуги в рамките на вътрешните си правила да предвиди процедура за подаване на жалби, решаване на спорове и определяне на обезщетения във връзка с предоставянето на платежни услуги. Законът регламентира и възможност за сезиране на БНБ - чл. 167, и Помирителната комисия по платежни спорове - чл. 175. При констатирани нарушения на ЗПУПС и на подзаконовите актове по прилагането му спрямо доставчиците на платежни услуги БНБ има право да приложи подходящи надзорни мерки и/или да наложи имуществени санкции с цел преустановяване на нарушението - чл. 167, ал. 2 ЗПУПС. При подаване на жалба от ползвател на платежни услуги или държател на електронни пари или от друго заинтересовано лице БНБ с отговора си информира подателя на жалбата за възможността да отнесе спора за разглеждане от Помирителната комисия за платежни спорове - чл. 167, ал. 3 ЗПУПС. В същата разпоредба изрично е предвидено, че отговорът на БНБ не представлява индивидуален административен акт. Законът не изключва също така възможността за искова защита на ползвателите на платежни услуги. Съгласно чл. 177, ал. 2 ЗПУПС производството пред помирителната комисия не е задължителна предпоставка за предявяване на иск в съда. От друга страна, защита срещу твърдяната "принуда без съдебно решение" от посочените банки, поднадзорни на БНБ, може да се търси и по реда на други нормативни актове, без същата обаче да има предмет в рамките на настоящото производство като защита срещу фактическо бездействие на управителни органи на БНБ. Гореизложеното обосновава извод за липса на предмет на съдебен контрол по настоящото дело, поради което и при липса на предмет, съдебното производство като недопустимо, следва да бъде прекратено. Воден от тези мотиви, съставът на Върховния административен съд