Решение № 5832 от 27.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16712/2009 г.

Решение № 5832 от 27.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16712/2009 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс с предмет - оспорване на подзаконов нормативен акт. Образувано е по жалба на Искрен Маринов Йотов от гр. София, с която оспорва разпоредбата на чл. 44а / нов - ДВ бр. 101/2003 г., изменен - ДВ бр. 89/2008 г./ от Правилник за прилагане на закона за горите, приет с ПМС № 80 от 6.04.1998 г., обнародван в ДВ. бр. 41 от 10 Април 1998 г., с много изменения, последното-ДВ. бр. 7 от 21.01. 2011 г. С жалбата са релевирани доводи за нищожност, алтернативно за незаконосъобразност на оспорената разпоредба поради противоречие на нейния текст с нормата на чл. 34, ал. 1, вр. с чл. 30, т. 4 от Закона за горите /ЗГ/понастоящем отменен/ и чл. 67, ал. 3 и 4 на Закон за лова и опазване на дивеча/ ЗЛОД /понастоящем изменен/, които нормативни текстове са от по-висок порядък. Мотивирани са съображения за несъответствие с разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Жалбоподателят прави искане да бъде обявен за нищожен, респ. отменен като незаконосъобразен оспорения текст от подзаконовия нормативен акт. В о. с. з на ВАС, освен на последното о. с. з., се явява лично и поддържа жалбата. Ответникът - Министерски съвет на Р. България, чрез процесуалния си представител юрк. Тодорова и в писмена защита оспорва жалбата с подробни съображения за неоснователност на оспорването, с искане жалбата да бъде отхвърлена. Заинтересованата страна - Изпълнителна агенция по горите, встъпила на основание чл. 189 ал2 АПК, чрез процесуалния си представител юрк. Ангелова оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Представителят на Върховната административна прокуратура излага становище за основателност на искането за отмяна на оспорения текст по съображения, че противоречи на материалноправните норми от по-висока степен, а именно на чл. 34, ал. 1 от Закона за горите и чл. 67, ал. 3 и 4 на Закон за лова и опазване на дивеча. Предлага жалбата да бъде уважена. За да се произнесе по оспорването, Върховният административен съд, прие за установено следното: По допустимостта на жалбата. С разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК са посочени предпоставките, при наличието на които се приема, че лицата имат право да оспорват подзаконов нормативен акт. Такова право имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С оглед твърдението, че оспорващият е законен ловец от 1988 г. и при осъществен на 22.05.2009 г. лов в землището на с. Лесидрен му бил съставен констативен протокол от ловен надзирател в държавно ловно стопанство /ДЛС/-Русалка за извършено от него в това ловно стопанство нарушение, следва, че жалбоподателят е подчинен на нормите на оспорената разпоредба и са засегнати неговите права на ловец, поради което има пряк, личен и непосредствен правен интерес от оспорването й. В тази връзка настоящият състав съобрази задължителното за него и постановено по настоящото дело Определение № 7652/9.06.2010 г. по адм. д. № 4224/2010 г. на Върховния административен съд, петчленен състав. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд намира, че са налице всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване и не са налице процесуални пречки за неговото реализиране, поради което жалбата е допустима. По основателността на жалбата: Доводите за нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт са неоснователни по следните съображения: С жалбата е оспорена разпоредбата на чл. 44а от Правилник за прилагане на закона за горите, в редакцията след изменението в ДВ бр. 89/2008 г., съобразно изричното уточнение на оспорващия в о. с. з., като първоначалният й текст е предвиден в новелата, публикувана в ДВ бр. 101/2003 г. С жалбата е оспорен текст от Правилника за прилагане на закона за горите, който е подзаконов нормативен акт акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от ЗНА и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 2 АПК, тъй като е издаден по прилагане на закон в неговата цялост. Оспореният правилник за приложение на ЗГ е издаден от Министерския съвет на основание законовата делегация на § 9 от Преходни и Заключителни разпоредби на Закона за горите, съгласно която Министерският съвет приема правилник за прилагането на закона. Горното обосновава извод, че МС е имал материалната компетентност съгласно чл. 76, ал. 1 предл. 2 АПК да издаде оспорения акт. Нормативният административен акт е валиден - издаден от компетентен орган при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентности и в предписаната писмена форма, поради което възражението за нищожност е неоснователно. Възраженията за незаконосъобразност обаче на оспорения текст от правилника са основателни. Видно от приетата по делото административна преписка, тя съдържа предложение за изменение и допълнение на издадения нормативен акт/ППЗГ/, наименовано "Доклад", изготвен от заместник министър-председател, отправено до Министерския съвет на Република България, и е осъществена съгласувателна процедура. Това налага извод, че административният орган е спазил административнопроизводствените правила по издаването му. Изпълнен е разписаният в чл. 77 от АПК административнопроизводствен ред, тъй като е обсъдил проекта/видно от Протокол № 38 от 2.10.2008 г./, а преди това и представените без възражения становища за съгласие на министрите. По доводите за материална незаконосъобразност съдът съобрази следното: Оспорената разпоредба на чл. 44а от ППЗГ е част от раздел III на глава втора на правилника, регламентиращ правомощията на служителите по горите. Съгласно нея служителите по горите могат да осъществяват своите правомощия върху територията на цялата страна и извън установеното работно време с цел предотвратяване или пресичане на нарушения, свързани с опазването на горите, дивеча и рибните ресурси, ползвани за любителски риболов. Тук следва да се посочи, че съгласно чл. 30, т. 4. на ЗГ/ вече отменен, в относимата за случая редакция - ДВ бр. 43 от 2008 г./ и досежно относимата за случая категория служители по горите, такива са лицата, които осъществяват дейност по трудови правоотношения в държавните горски стопанства и държавните ловни стопанства и заемат длъжности, за които е необходимо лесовъдско образование. Изрично следва да се посочи, по аргумент от нормата на чл. 196 АПК, предвиждаща субсидиарно прилагане за неуредените в раздел III на глава десета на АПК въпроси, препращаща към разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, и предвид нормата на чл. 142 АПК, както и обстоятелството, че съдът е обвързан от изложеното в жалбата, ВАС следва да прецени съответствието на оспорената норма с текстовете на ЗГ/вече отменен с § 2 от Преходни и Заключителни разпоредби на новия Закон за горите, /в сила от 9.04.2011 г., обн. ДВ. бр. 19 от 8 Март 2011 г., както и с тези на ЗЛОД, конкретно на чл. 67 в редакцията преди изменението в ДВ, бр. 19 от 2011 г., в сила от 9.04.2011 г.) Налага се още едно уточнение- констативният протокол за нарушение на оспорващия е съставен от ловен надзирател, като твърдението в жалбата визира правомощията на тези лица. Съгласно чл. 67, ал. 1 от ЗЛОД в относимата редакция - ДВ, бр. 43 от 2008 г., опазването и охраната на дивеча във всички ловностопански райони се извършват лот държавните горски стопанства и ловните стопанства", като непосредствената охрана се осъществява от ловни стражари. Чл. 67, ал. 3 от ЗЛОД предвижда, че ловните стражари имат правата на горските стражари по Закона за горите. Съгласно чл. 67, ал. 5 от ЗЛОД, горските стражари в поверените им охранителни участъци и служителите по горите по смисъла на чл. 30 от ЗГ, както и служителите по охраната на защитените територии - изключителна държавна собственост, изпълняват функциите и имат правата на ловния стражар. Съгласно ал. 6 на същия текст ловните надзиратели имат правата на ловните стражари, с изключение на тези по ал. 4, т. 4 и 13, като имат право да проверяват всички документи за лов и риболов и да спират за проверка превозни средства в поверените им охранителни участъци. Съвкупният анализ на тези норми води до несъмнен извод за припокриване на част от функциите и правата на горските стражари, ловните стражари и ловните надзиратели. Същественото в случая е, че ловните стражари имат правата на горски стражари, които от своя страна безспорно са служители по горите, т. е. и ловните стражари следва да се считат за приравнени по функции на служители по горите. От своя страна ловните надзиратели, макар и неупоменати в нормата на чл. 30, т. 4 от ЗГ, са с частично приравнени правомощия на ловни стражари, които са служители по горите. Същевременно чл. 34, ал. 1 ЗГ, в относимата редакция, регламентираща правомощията на горските стражари, в т. 1,4,7 и 12 на посочената алинея изрично посочва, че те пазят поверените им охранителни участъци от незаконни ползвания и повреди, опазват дивеча и рибното богатство в поверените им участъци и залавят нарушители, следят здравословното състояние и хигиената на горите в поверените им участъци и при нужда сигнализират в държавното горско стопанство и охраняват защитените видове животни и растения и следят за спазването на режимите на защитените територии и защитените зони в определения им район на дейност, а алинея втора регламентира, че горските надзиратели имат правата и задълженията на горските стражар, без тези да упражняват контрол върху изпълнение на служебните задължения на горските надзиратели и служителите на държавните горски стопанства и държавните ловни стопанства. Релевантният за настоящия случай текст на чл. 67, ал. 6 от Закон за лова и опазване на дивеча в относимата редакция изрично посочва, че ловните надзиратели в поверените им ловностопански райони имат правата на ловните стражари, с изключение на тези по ал. 4, т. 4 и 13, като имат право да проверяват всички документи за лов и риболов, както и да спират за проверка превозни средства в поверените им охранителни участъци, използвайки стоп-палка. В нормата е направено ясно и изрично разграничение относно упражняването на функциите-само в поверените участъци, което разграничение, съгласно разпоредбата на чл. 67, ал. 3 от ЗЛОД, е валидно и за горските стражари по Закона за горите. Т. е. в чл. 67, ал. 3 и ал. 4 от ЗЛОД, където изчерпателно са изброени правомощията на ловните стражари, изрично е посочено, че те упражняват тези си правомощия само в поверените им охранителни участъци. Съпоставката на чл. 44а. ППЗГ от една страна, с чл. 67, ал. 6 от Закон за лова и опазване на дивеча, както и на чл. 34, ал. 1, т. т. 1,4,7 и 12 от ЗГ от друга, води до еднозначния извод, че разпоредбата на правилника противоречи на нормите и на двата закона. Този извод се налага, тъй като с оспорената разпоредба са разширени, респ. увеличени правомощията на ловния надзирател, включени в неговата компетентност. Налага се извод, че с правилника за прилагане на Закона за горите, в оспорения текст на чл. 44а, в противоречие със ЗЛОД и ЗГ, на ловните и горските стражари, които са служители по горите съгласно чл. 30, т. 4 от ЗГ, са разширени правомощията, тъй като е предвидено те да се упражняват върху територията на цялата страна и извън установеното работно време. Законът е нормативен акт от по-висока степен. Правилникът за прилагане на закон е подзаконов нормативен акт и трябва да съответства на Конституцията и другите нормативни актове от по-висока степен. С него не могат да се предвиждат други или повече права или задължения, отколкото регламентираните в законите, включително този, за чието прилагане е издаден. В случая е налице втората хипотеза- дадени са повече права, отколкото предоставените в двата закона. Правилникът за приложението на един закон не може да съдържа разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висок ранг, тъй като съгласно императивното изискване на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове, нормативният акт следва да съответства на Конституцията на РБ и на другите нормативни актове от по-висока степен. Налага се извод за материална незаконосъобразност на оспорената разпоредба и твърденията на ответника за противното не намират опора в закона. Неоснователен е доводът на ответника, изведен от чл. 201, ал. 1 от новия Закон за горите, съгласно който служителите в Изпълнителната агенция по горите и в нейните структури, както и горските инспектори могат да осъществяват правомощията си върху територията на цялата страна, както и извън установеното им работно време. По аргумент от чл. 142 АПК, този закон е извън предмета на спора. За пълнота на изложението обаче следва да се посочи, че и в новия закон, в чл. 191, ал. 1 ЗГ, законодателят е предвидил като общо правило, че лицата с възложени функции по опазване на горските територии, ги осъществяват в поверените им горски територии, следователно не на територията на цялата страна, с изключението, предвидено в ал. 2 и 3,че когато се касае за опазване на горски територии - държавна или общинска собственост, те имат правомощия и извън поверените им за опазване горски територии. От особена важност в случая е да се допълни, че в чл. 67, ал. 3 и ал. 4 от ЗЛОД, където са изчерпателно изброени правомощията на ловните стражари, изрично е посочено, че те упражняват тези си правомощия единствено в поверените им охранителни участъци, като тези текстове с визираното ограничение са възпроизведени и в изменената редакция на ал. 3 и 4 на чл. 67 на този закон / ДВ, бр. 19 от 2011 г., в сила от 9.04.2011 г.) Доводите на ответника по относимите разпоредби не обосновават извод, различен от изведения, а именно, че обжалваният подзаконов нормативен акт в оспорената част противоречи на норми от по-висок ранг, т. е. е постановен в нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, изискващ съответствие на нормативния акт с Конституцията и другите нормативни актове от по-висока степен. Тук следва да се допълни и че съгласно чл. 4, ал. 1 от КРБ, Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната. Възраженията на заинтересованата страна, че ЗЛОД изрично определя в кои случаи ловните стражари и надзиратели изпълняват функциите си в поверените им участъци, и че за тези, за които не е изрично посочено, се прилага по аналогия Закона за горите, а там било предвидено, че изпълняват функциите си на територията на цялата страна и извън установеното работно време, не намират опора в закона. Доводът, че чл. 44а от ППЗГ не противоречи на нормативен акт от по-горна степен е неоснователен, предвид изложените по-горе съображения. При този анализ, след извършената цялостна проверка по чл. 168, ал. 1 АПК на отменителните основания по чл. 146 АПК, и извод за наличие на това по чл. 146, т. 4 АПК, ВАС преценява разпоредбата чл. 44а от оспорения нормативен административен акт за незаконосъобразна, а жалбата срещу нея за основателна. По изложените съображения разпоредбата на чл. 44а от Правилник за прилагане на закона за горите следва да бъде отменена като противоречаща на нормативни актове от по-висока степен. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 пр. 2 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение