Решение № 7431 от 31.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1668/2013 г.

Решение № 7431 от 31.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1668/2013 г., II о., докладчик съдията Светлана Йонкова Производството е по чл. 185, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване на "Бурденис - 93" ООД, "Веникс - БГ" ЕООД, "Вланел" ЕООД, "Гала - М" ООД, ЕТ " Гетико" - Галин Вичев, "Гивис" ООД, ЕМ ВИ ЕМ - 3" ООД, "Екватор " ЕООД, "Нанюк Интернешенъл" ООД, "Прима Фуудс" АД, "Риал България " ООД, ЕТ "Слави Динев", "Танева " ЕООД", "Тони- Кас" ООД, "Търговско дружество Момчеви и сие" ООД, "Хелиос 2002" ООД, "Чикън Груп" ООД, "Щерн енд Ко и груп" ЕООД и Асоциация на месопреработвателите в България срещу Наредба за изменение и допълнение (обн., ДВ, бр. 91 от 20.11.2012 г., в сила от 20.11.2012 г.) на Наредба № 32 от 23.03.2006 г. за окачествяване, съхраняване и предлагане на пазара на месо и черен дроб от домашни птици ( обн., ДВ, бр. 29 от 2006 г., попр., бр. 30 от 2006 г., изм. и доп., бр. 60 от 2010 г., бр. 40 и бр. 52 от 2011 г.). Жалбоподателите молят Наредбата за изменение и допълнение (Наредбата) на Наредба № 32/2006 да бъде отменена изцяло поради противоречие с Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), противоречие с директно приложими европейски регламенти, нарушение на задължението за нотификация, несъответствие с практиката на на съда на Европейския съюз по отношение защитата на потребителите, противоречие с Конституцията на РБ, със Закона за храните и Закона за нормативните актове. Ответникът по жалбата министърът на земеделието и храните я оспорва. Представителят на Върховната административна прокуратура предлага жалбата да бъде отхвърлена. Върховният административен съд обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните и прие за установено следното от фактическа и правна страна: Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чийто права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са регистрирани производители и търговци на птиче месо. Асоциацията на месопроизводителите в България е сдружение, което е регистрирано с цел да представлява своите членове при формиране на държавната политика и да участва в процесите на вземане на решения на национално и местно ниво в сферата на месопреработването. Всички жалбоподатели имат правен интерес от оспорване на Наредбата с оглед на нейния предмет. Жалбата е процесуално допустима. Наредба № 32/2006 г. за окачествяване, съхраняване и предлагане на пазара на месо и черен дроб от домашни птици е издадена от министъра на земеделието и храните на основание чл. 58ж, т. 2 - 5 и чл. 58з от Закона за прилагане на Общите организации на пазарите на земеделските продукти на Европейския съюз (Обн., ДВ, бр. 96 от 28 ноември 2006 г.). Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 32/2006 г. е издадена от министъра на земеделието и храните. Издадена е от компетентен орган и в предвидената от закона форма. Спазена е процедурата по издаването й по чл. 77, 78, ал. 1, т. 2 и ал. 2 АПК и е обнародвана в "Държавен вестник" в съответствие с разпоредбата на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ, чл. 78, ал. 2 и чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 1, т. 2 от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 г. за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ, L 204 от 21.07.1998 г. - Директивата) за целите на същата понятието "техническа спецификация" е определено като спецификацията, която се съдържа в документа, в който са изложени основните характеристики на продукта, като например ниво на качество, функционални характеристики, безопасност или размери, включително изискванията, които се прилагат към продукта по отношение на името, с което се продава, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковка, маркиране или етикетиране и процедури за оценяване на съответствието. Терминът включва също производствените методи и процеси, използвани по отношение на селскостопански продукти, както е посочено в чл. 38, ал. 1 от ДФЕС, както и продуктите за консумация от човека. Понятието "технически регламент" е определено в чл. 1, т. 9 като технически спецификации и други изисквания, включително и съответните административни разпоредби, съблюдаването на които е задължително, юридически или фактически, в случай на продажба или употреба в държава членка. Съгласно чл. 10 от Директивата, предвидената в чл. 8 и 9 процедура по приемане на технически регламенти не се прилага тогава, когато се спазват задължителни актове на Общността, които налагат приемането на технически спецификации. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 32/2006 г. не е нотифицирана на основание чл. 10 от Директивата, тъй като се спазват задължителни актове на Общността от по - висока степен (регламенти) при регулиране на обществените отношения, които са неин предмет. Съгласно приложените в административната преписка материали, приемането на оспорения подзаконов нормативен акт е наложено от обстоятелството, че след приемане на Наредба № 32/2006 г. е констатирано, че е е налице висока степен на индустриализация и механизация на процесите при обработка на птиче месо и че то се консумира от потребителите все повече под формата на месни заготовки. С изменението и допълнението на Наредба № 32/2006 г. е разширено приложното й поле с оглед на горните констатации и с цел защита на потребителя чрез по-голяма информираност на същия, като най-общо измененията и допълненията се изразяват в допълнителни изисквания към заготовки и продукти от птиче месо. Предметът на Наредбата е очертан чл. 2, т. 5, като е посочено, че тя се прилага за произведени и предлагани на пазара на територията на Република България птичи трупове, разфасовки, заготовки и продукти от птиче месо от домашни птици. Дадените в наредбата определения за "разфасовка от птиче месо, " заготовка от птиче месо и "продукт от птиче месо" са изцяло съобразени с европейското законодателство в тази насока - Регламент (ЕО) № 1234 на Съвета от 22.10.2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфичните разпоредби на някои земеделски продукти (Общ регламент за ООП) чрез Закона за прилагане на общите организации на пазарите на земеделските продукти на Европейския съюз, Регламент (ЕО) № 1047/2009 на Съвета за изменение на Регламент (ЕО)1234/2007, Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици. С Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 32/2006 г. е въведена забрана за влагането на влагозадържащи агенти, хидроколоиди и растителни и/или животински белтъчини при производството на птиче месо, птичи разфасовки, птичи заготовки и продукти от птиче месо, освен ако не са термично обработени, изсушени, екстрахирани, екструдирани или комбинация от тези процеси, при които е видно, че продуктите не притежават вече характеристиката на прясно месо. Характеристиката на посочените добавки е дадена в Наредба № 8/2002 г. за изискванията към използване на добавки в храните. Въведената забрана не противоречи на европейското законодателство. В Регламент 853 (ЕО)/2004 ЕО е дадено определение за месни заготовки, съгласно което те са обработено предварително месо, включително месо, накъсано на парченца, към което са добавени хранителни продукти, подправки и добавки или което е преминало през процеси, които не са успели да изменят вътрешната структура на мускулните влакна на месото и не са премахнали характеристиката му на прясно месо. В Регламент (ЕО)1333/2008 относно добавките в храните изрично е посочено, че добавки не се влагат в непреработени храни, както и кои добавки се използват при производството на преработено месо, което не е претърпяло термична обработка. Използването на добавки в храните се допуска при наличие на основателна технологична необходимост, която не може да бъде удовлетворена с други икономически и технологично осъществими методи и употребата им не води до заблуждение на потребителя. С оглед на характеристиката на "влагозадържащи агенти", "хидроколоиди" и "растителни и /или животински белтъчини", дадени с Наредба № 8/2002 г. за изискванията към използването на добавки в храните и посоченото европейско законодателство, административният орган е въвел с Наредбата посочената забрана за влагането им в заготовки от птиче месо и продукти от птиче месо. При производството на последните не следва да се използват съставки и технологии, които заблуждават потребителя относно тяхното качество. Обстоятелството, че добавки са допустими при производството на производни на пилешкото месо (Регламент (ЕС) № 1129/2011) не представлява забрана за държавите - членки на Европейския съюз да ограничат употребата им при производство на заготовки и продукти от птиче месо. Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 32/2006 г. е приложима за произведени и предлагани на пазара на Република България птичи трупове, разфасовки, заготовки от птиче месо от домашни птици. В съответствие с общностното законодателство във връзка с етикирането на храни в Наредбата (чл. 28) е посочено, че при търговия с птичи трупове, разфасовки, заготовки и продукти от птиче месо от домашни птици с произход от други държави - членки на Европейския съюз или от трети страни доставчиците следва да прилагат изискването относно превода на наименованието на храните. Чл. 8г, ал. 3 от Наредбата установява изискване за превод на български език на наименованията на птичето месо, разфасовките, заготовките и продуктите от птиче месо от домашни птици. Това са изисквания за етикиране и предварително запознаване на доставчиците с тях. Целта е етикирането и използваните за него методи да не заблуждават потребителя, особено по отношение характеристиката на храната и по-специално по отношение на естеството, идентичността, свойствата, състава, количеството, трайността, произхода или източника или начина на производство и добив. С тези норми се цели защита и информираност на потребителя, при което той може да направи свободно своя избор по отношение на продуктите, предмет на Наредбата, произведени и предлагани на пазара в РБ и тези, които са внос от други страни - членки на Европейския съюз или трети страни. При договорни отношения с тези страни производството се съобразява с чл. 25, ал. 1 от Закона за храните: "За храните от местно производство, предназначени за износ, са приложими и изискванията на страната вносител, ако това не противоречи на международен договор и при доказване, че партидите не са разпространени на територията на Република България". Качествените изисквания и окачествяването на птиче месо, разфасовки, заготовки и вътрешности от домашни птици е регламентирано в раздел II на Наредба № 32/2006 г. (изм. и доп. от 2012 г.) със същото съдържание. Съгласно чл. 5а, ал. 1, пресните птичи трупове, заготовки и продукти от птиче месо се предлагат на пазара само когато общото съдържание на вода не надвишава нормите съгласно приложение № 10, определени по методите за анализ в приложение № 11, в зависимост от метода на охлаждане на използваната суровина. Съгласно ал. 2 на същия чл. разфасовките от птиче месо се предлагат на пазара само ако общото съдържание на вода не надвишава нормите съгласно приложение № 10 и приложение № VIII от Регламент (ЕО)543/2008 относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО)1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици. В Наредбата изричното позоваване на Регламент (ЕО) 543/2008 е по отношение на птичето месо и разфасовките от него. Не е изрично посочен в чл. 5а, ал. 1 от Наредба № 32/2006 г. . Общото съдържание на вода се определя съгласно приложение № 10 и 11 на Наредбата. Дори и да съвпада с предвиденото в Регламент (ЕО) 543/2008 не е допуснато нарушение нито на европейското законодателство, нито на националното такова, тъй като в тях не е предвидена забрана общото количество вода да бъде определено съгласно постановеното в Наредбата. Оплакването за несъответствие с практиката на Съда на Европейския съюз е общо. Липсват конкретни твърдения и доказателства за такова противоречие. По изложените съображения Върховният административен съд приема, че са неоснователни твърденията в жалбата за противоречие на Наредбата с Договора за функциониране на Европейския съюз и директното приложение на европейските регламенти. Неоснователно е твърдението за противоречие на Наредбата с чл. 19 от Конституцията на РБ. Посочената разпоредба гарантира свободната стопанска инициатива, както и защитата на потребителя. Наредбата, която се оспорва не съдържа дискриминационни разпоредби спрямо българските производители на птиче месо и продукти от него и такива от останалите страни - членки на Европейския съюз, нито ограничава стопанската инициатива. По този въпрос бяха изложени съображения в мотивите на решението. Стопанската инициатива следва да се развива свободно, но винаги в защита на потребителя - чл. 19, ал. 2 КРБ, както и в закрила на здравето на гражданите - чл. 52, ал. 3 КРБ. Не е допуснато нарушение на чл. 3, ал. 2 от Закона за храните, който регламентира правото на браншовите организации да правят предложения по въпроси, отнасящи се към уредените в чл. 3, ал. 1 на същия закон. Това не означава, че компетентният административен орган не може да инициира производство за изменение и допълнение на издаден от него подзаконов нормативен акт при определени условия, както такива предложения да бъдат направени и от други заинтересувани лица. За изготвянето на проекта за Наредба за изменение и допълнение на наредба № 32/2006 г. е била съставена работна група от експерти в областта на обществените отношения, които тя регламентира. Браншовите организации се били представлявани в работната група от Асоциация на месопреработвателите в България. Не е допуснато нарушение на чл. 15 от Закона за нормативните актове. Съгласно посочената разпоредба нормативните актове следва да съответстват на Конституцията и на другите актове от по-висока степен, а ал. 2 предвижда, че при противоречие между нормативния акт и регламент на Европейския съюз се прилага регламента. Както беше посочено, Наредбата не противоречи нито на Конституцията на РБ, нито на регламент на Европейския съюз. Освен това разпоредбата регламентира прилагането на подзаконовия нормативен акт и не е свързана със законосъобразността му. Оспорването е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.