Решение № 5583 от 13.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2009/2020 г.

Решение № 5583 от 13.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2009/2020 г., I о., докладчик председателят Милена Златкова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба на директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" /ОД на ДФ "Земеделие"/ - Варна, подадена чрез процесуалния му представител юрк. Абилов, против решение № 257 от 20.12.2019 г. на Административен съд - Шумен, постановено по адм. д. № 369/2019 г., с което е отменен издаденият от него Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ № 27/112/00544/3/01/04/01/13.06.2019 г. с изх. № 01-033-6500/128 от 13.06.2019 г., поправен с решение № 4/11.10.2019 г., и в полза на жалбоподателката са присъдени разноски в размер на 1 310 лв. С твърдения за неправилност на решението поради неправилно приложение на материалния закон, съществени процесуални нарушения и необоснованост, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предложения първо, второ и трето АПК, касаторът претендира отмяна на решението и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. В касационната жалба не се сочат конкретни съществени процесуални нарушения, допуснати от първоинстанционния съд. Ответницата – П. С. от [населено място]– оспорва същата чрез процесуалния си представител адв. Ангелова по съображения, изложени в писмен отговор, и заявява искане да бъде оставено в сила решението на административния съд, както и да й бъдат присъдени сторените разноски за касационното производство. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, първо отделение, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, е допустима, а разгледана по същество, неоснователна. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд – Шумен е бил АУПДВ № 27/112/00544/3/01/04/01/13.06.2019 г. с изх. № 01-033-6500/128 от 13.06.2019 г., поправен с решение № 4/11.10.2019 г., издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Варна. С него на основание чл. 33, ал. 1 и ал. 2, т. 1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Създаване на стопанства на млади фермери" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. – 2013 г. /Наредба № 9/2008 г./ и чл. 4. 4. от договор № 27/112/00544 от 05.09.2008 г. във връзка с констатирани нарушения е отказано изплащане на финансова помощ в размер на 24 446 лв., представляващи второ плащане, и е установено задължение на П. С. за възстановяване на полученото първо плащане по сключения договор в размер на 24 446 лв. със законната лихва от 05.12.2018 г. – дата на установяване на нарушенията. Констатирани са следните нарушения: 1. ползвателят е преустановил земеделска дейност и няма регистрация като земеделски производител след 2013 г.; 2. продал е двата имота, върху които е била направена инвестицията по проекта; 3. не е покрил изискванията за професионални умения по чл. 9, ал. 1, т. 6, б. "в" в 36-месечния срок по чл. 8, ал. 1, т. 6 от Наредба № 9/2008 г., тъй като представеното удостоверение за преминато обучение е с дата след срока; 4. ползвателят не е изпълнил задължението си относно фитосанитарните изисквания в рамките на 36-месечния срок, тъй като становището на БАБХ е с дата след срока; 5. констатирани са несъответствия в данните от заявката за второ плащане и представените документи, съставляващо нарушение по чл. 33, ал. 2, т. 1 от наредбата – представяне на декларация с невярно съдържание. Административният съд е приел, че оспорването е допустимо, а АУПДВ е издаден от компетентен административен орган с възложени правомощия от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" съгласно заповед № 05-РД/286 от 01.02.2017 г. на основание чл. 20а, ал. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ в приложимата редакция. За да го отмени като незаконосъобразен, съдът е приел, че по отношение на първия диспозитив актът е издаден при допуснато съществено процесуално нарушение, тъй като административният орган е смесил в едно две отделни производства - по произнасянето по заявлението за второ плащане и по издаване на АУПДВ за възстановяване на полученото първо плащане по договора, което е недопустимо, защото издаването на мотивирана заповед по чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба № 9/2008 г. за отказване на второ плащане е предпоставка за издаването на АУПДВ след влизането в сила на първия акт. Позовал се е на решение № 10325 от 03.07.2019 г. на ВАС. По отношение на втория диспозитив, съдът е приел следното: Договорът не е прекратен с волеизявление на РА, видно от мотивите на съдебните решения, постановени между страните, а срокът на действието му е изтекъл на 05.08.2013 г. С процесния акт са определени подлежащи на възстановяване суми, но липсва влязъл в сила акт - заповед на директора на ОД на ДФЗ по чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба № 9/2008 г., който е предпоставка и основание за издаването на АУПДВ за възстановяване на изплатената сума - първо плащане. Поради това не е налице основанието на чл. 33 от същата наредба за издаването на акта. Мотивите на акта представляват единна част за двата диспозитива, но видно от съдържанието им са относими към отказа за плащане по втора заявка от 2013 г. Според съда това означава пълна липса на мотиви. Всички проверки са последващи договорената възможност за контрол в три годишен срок от подаване на заявка за второ плащане, като нито една проверка не е осъществена на място. Писмата, с които е давана възможност за възражения от бенефициента и са изисквани документи, са след изтичането на сроковете за съхранението им, съгласно чл. 4. 27 и 4. 30 от договора. Съдебната агро-техническа експертиза не допринася за изясняване на спора, понеже са изминали седем години. Тъй като се отнася за земеделски култури, тя е с невъзможен предмет. Настоящият съдебен състав преценява така постановеното решение като валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Съгласно чл. 166, ал. 1 ДОПК установяването на публичните вземания, каквото е и процесното на основание чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 ДОПК, се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. Чл. 166, ал. 2, изречение второ ДОПК регламентира, че ако в съответния закон не е определен органът за издаване на акта, той се определя от кмета на общината, съответно от ръководителя на съответната администрация. Според ал. 3 на чл. 27 ЗПЗП Разплащателната агенция /РА/ е длъжна да предприеме необходимите действия за събирането на недължимо платените и надплатените суми по схеми за плащане и проекти, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет, както и глобите и другите парични санкции, предвидени в законодателството на Европейския съюз, а според ал. 5, изречение първо вземанията на РА, които възникват въз основа на административен акт, са публични държавни вземания и се събират по реда на ДОПК. Нито в чл. 27, нито в чл. 20а ЗПЗП в действащата към датата на издаването на процесния АУПДВ - 13.06.2019 г. - редакция /преди изменението в ДВ бр. 51/2019 г. и създаването на новите алинеи 5 и 6 на чл. 20а, които влизат в сила на 28.06.2019 г. /, е определен органът, който издава АУПДВ по реда на ДОПК. По аргумент на чл. 27, ал. 3 ЗПЗП и определението в пар. 1, т. 13 ДР ЗПЗП РА е съответната администрация по смисъла на чл. 166, ал. 2, изречение последно ДОПК, а според чл. 20а, ал. 1 ЗПЗП изпълнителният директор на фонда е ръководител на РА. От изложеното следва, че изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" не е компетентният орган, който да издаде АУПДВ, тъй като неговата компетентност е ограничена с чл. 166, ал. 2 ДОПК до това да определи компетентния орган, който да го издаде. Както е посочено и в мотивите на ТР № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС, възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения, първото от които е това, че никой не може да делегира правомощия, които не притежава. Въпреки непрецизността на текста на заповед № 05-РД/286 от 01.02.2017 г., според който на основание чл. 20а, ал. 4 ЗПЗП изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" делегира на директорите на Областните дирекции да издават АУПДВ, това само по себе си не обуславя извод за липсата на компетентност у издателя на акта. Извън изложеното, съгласно пар. 5 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП, обн. ДВ бр. 51/2019 г. разпоредбите на § 2, т. 4 и 5 относно чл. 20а, ал. 5 и 6 се прилагат и по отношение на решения за налагане на финансови корекции и актове за установяване на публични държавни вземания, издадени до влизането в сила на този закон. С оглед на това правилно първостепенният съд е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган. Настоящият касационен състав преценява като неправилен изводът на първоинстанционния съд за липса на мотиви в акта, а именно фактически основания към диспозитива по т. ІІ, свързан с установяването на публичното вземане, представляващо подлежащо на възстановяване първо плащане. Позоваването в акта е на чл. 4. 4, б. "а", "в", "г", "д" и "з" от договора, според които фондът отказва да извърши второ плащане и изисква възстановяване на полученото първо плащане в изброените случаи. Именно поради тази причина фактическите основания, свързани с констатирани случаи на неизпълнение на договора, са относими както към отказа на второто плащане /т. І от диспозитива на акта/, така и към т. ІІ от същия. Доколкото отказът да се извърши второто плащане е свързан с искането за възстановяване на първото плащане, то няма процесуална пречка той да бъде обективиран в АУПДВ, противно на приетото от първоинстанционния съд и от тричленен състав на Върховния административен съд, осмо отделение в решение № 10325 от 03.07.2019 г. по адм. д. № 3236/2019 г., на което съдът се е позовал. В този смисъл са всичките девет решения на Върховния административен съд, посочени от касатора в касационната му жалба. Основният спорен въпрос между страните е за това допуснати ли са при издаването на АУПДВ съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Фактите, установени от първостепенния съд са следните: Жалбоподателката е била регистрирана като земеделски стопанин от 2007 г. и с подадено заявление е заявила искане за подпомагане по схемите и мерките за директни плащания - мярка 112 "Създаване на стопанства за млади фермери". Между страните е сключен Договор № 27/112/00544 от 05.09.2008 г., по силата на който било постигнато съгласие фондът да предостави на ползвателя безвъзмездна финансова помощ в размер на 48 892. 00 лв. за изпълнение на всички инвестиции, основни дейности и цели, заложени в бизнес план по проект № 2711200544, и включени в приложение № 1. Първото плащане по договора на сумата от 24 446 лева е било осъществено на 23.12.2008 г. С два последващи анекса от 31.10.2011 г. и от 30.10.2012 г. страните са изменили договорните клаузи относно срока, като с втория анекс срокът за извършване на всички инвестиции, основни дейности и цели, предвидени в бизнес плана, е продължен до 05.08.2013 г. Съгласно т. 5. 2. от договора, когато срокът за подаване на заявката за второ плащане изтича в края на петата година, както в случая, тя трябва да бъде подадена в рамките на един месец преди изтичане на срока по т. 3. 1., т. е. до 05.07.2013 г. С Уведомително писмо, връчено на 29.11.2013 г., жалбоподателката е уведомена, че поради неподаването в срок на заявка за второ плащане договорът се прекратява на основание чл. 6, б. "г" от същия /едностранно писмено предизвестие със срок 7 дни/ вр. чл. 87, ал. 2 от ЗЗД и на основание чл. 33, ал. 1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. й се отказва изплащането на финансова помощ, представляваща второ плащане, поискано е връщане на първото плащане в 30-дневен срок от получаването на писмото. Заявката за второ плащане е подадена на 04.10.2013 г. чрез "Еконт Експрес" ООД и получена на 07.10.2013 г. ДФ "Земеделие" е предявил на 28.08.2015 г. пред Районен съд - Нови пазар иск срещу П. С. с правно основание чл. 55, ал. 1 предложение последно и чл. 86, ал. 1 ЗЗД за присъждане на сумата от 23 519, 49 лева, представляваща предоставена й безвъзмездна финансова помощ по сключения между страните договор № 27/112/00544 от 05.09.2008 г., който договор според ищеца бил развален поради виновното неизпълнение от страна на ответника на задължението му да подаде заявка за второ плащане в договорения срок. С решение № 91 от 22.03.2016 г., постановено по гр. д. № 832/2015 г., и с решение № 213 от 04.11.2016 г., постановено по гр. д. № 245/2016 г., Районен съд – Нови пазар и Окръжен съд – Шумен отхвърлят така предявените искове като неоснователни. С решение № 77 от 08.08.2018 г. Върховният касационен съд оставя в сила решението на Шуменския окръжен съд. Със заповед № 03-030-РД/344/03.12.2018 г. на директора на ОД на ДФ "Земеделие" - Варна е разпоредено да се възобнови обработката на заявката за второ плащане, подадена от П. С. на 04.10.2013 г. С уведомително писмо, връчено на С. на 11.12.2018 г., от нея е поискано в срок от 10 работни дни да представи допълнително документи. В отговора си ползвателят изразява становището си, че договорът е прекратен още през 2013 г. и сроковете за произнасяне по заявката й са изтекли. Освен това, на нея й е било връчено уведомително писмо с отказ за второто плащане още през 2013 г., поради което издаването на ново такова би било нищожно. Правилно е приел административният съд, че срокът на договора е 5 години, считано от датата на подписването му в съответствие с чл. 27 от наредбата. На основание чл. 6, б. "а" от договора последният се прекратява след изтичането на този срок, т. е. същият е прекратен на 05.08.2013 г. Основателен е доводът на ответницата по касация, че след като договорът е прекратен и на нея не й е изплатено второто плащане от финансовата помощ, тя не е трябвало да продължава да осъществява стопанската дейност в продължение на три години от подаването на заявката за второ плащане и да изпълнява в този срок другите задължения по чл. 30 от Наредба № 9/2008 г. Освен това, след като е изтекъл и този три годишен срок, то административният орган няма право да възобнови разглеждането на тази заявката й за второ плащане. Според ТР № 8 от 11.12.2015 г. по т. д. № 1/2015 г. на ОСС на ВАС, I И II колегия: "След като нормите на правото на ЕС, имащи непосредствена приложимост, определят като административна дейността по удостоверяване на спазването на критериите за допустимост, посредством способите на административната проверка и проверката на място, то няма основание този характер на дейността да не бъде зачетен Характерът на административното правоотношение се запазва както във фазата на допустимост на подпомагането, така и във фазата на контрол на изпълнението, доколкото въведената система на контрол на условията за подпомагане чрез административни проверки и проверки на място не прави разлика в етапа на процеса по подпомагане, а в условията, които следва да бъдат съблюдавани, за да бъде основателно подпомагането. " Отпускането на помощта по реда на Наредба № 9/2008 г. се извършва при осъществяването на сложен фактически състав - издаден от компетентния орган индивидуален административен акт и сключен между страните договор. Въз основа на този сложен фактически състав следователно възниква административното правоотношение между изп. директор на ДФ "Земеделие" и ползвателя на помощта. Съгласно чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба № 9, след извършен анализ за установяване на фактическо съответствие и съответствие по документи между одобрения и реализирания проект, изпълнителният директор на РА със заповед одобрява или мотивирано отказва изплащането на финансовата помощ по заявката за второто плащане след извършен анализ за установяване на фактическо съответствие и съответствие по документи между одобрения и реализирания проект. Според чл. 24, ал. 2 след изменението в ДВ, бр. 60 от 2012 г. заявката за второ плащане след третата или четвъртата година се подава не по-късно от два месеца след изтичане на срока, определен съгласно чл. 7, ал. 1 /срокът за изпълнение на бизнес плана/. От това следва, че административното производство по подадената заявка за второ плащане, приключващо с издаването на заповедта по чл. 26, ал. 1, т. 3, се осъществява при наличието на административно правоотношение между страните по договора. По силата на чл. 33 от наредбата, когато ползвателят на помощта не изпълни свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на всички изплатени суми, заедно с лихвите и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя. Както беше посочено по-горе, отказът за изплащане на второто плащане е предпоставка за прекратяването на договора и връщането на първото плащане. При прекратен договор през 2013 г. и постановен още през 2013 г. отказ за второ плащане, към 03.12.2018 г. между страните не е съществувало административно правоотношение, поради което със заповед № 03-030-РД/344/03.12.2018 г. на директора на ОД на ДФ "Земеделие" - Варна не може да бъде възобновено административното производство по издаването на административни актове, свързани с отказ на второ плащане, прекратяване на договора и възстановяване на полученото първо плащане, инкорпорирани в оспорения АУПДВ. Констатираните в акта нередности са извършени и преценявани към датата 05.08.2013 г., до която съгласно чл. 3. 1. от договора е следвало да се извършват всички инвестиции, основни дейности и цели, предвидени в бизнес плана. След като ДФ "Земеделие" е предявил пред районния съд иск по чл. 55, ал. 1 ЗЗД за връщане на първото плащане на 28.08.2015 г., той е имал процесуалната възможност да претендира това връщане, позовавайки се и на нередностите, които се установяват от приложените към заявката за второ плащане документи. По изложените съображения оспореното първоинстанционно решение следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора основателна е претенцията на ответницата по касация за присъждане на разноски за касационното производство в размер на 400 лв., представляващи договореното и заплатено адвокатско възнаграждение.