Решение № 9972 от 28.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 422/2019 г.

Решение № 9972 от 28.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 422/2019 г., VI о., докладчик съдията Стела Динчева Производство по чл. 185 и сл. АПК. Образувано е по жалба от С. Даскалов от [населено място], "Прима СД" ЕООД ЕИК 131103985 и "Ориел" ЕООД ЕИК 175291275 срещу чл. 22, ал. 1 и ал. 2 и чл. 26, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за организацията и реда за извършване на проверка на декларациите и за установяване на конфликт на интереси (Наредбата) приета с ПМС № 209/26.09.2018 г. обн. В ДВ бр. 81 от 2.10.2018 г. Според съдържанието на първата разпоредба образуването, отказът от образуване и прекратяването на производството се извършват със заповед, съответно с решение, на органа по избора или назначаването, на Съвета на нотариусите или на Съвета на Камарата на частните съдебни изпълнители, а за кметовете на кметство – с решение на съответната постоянна комисия. Според ал. 2 на чл. 22 от Наредбата производство не се образува или образуваното производство се прекратява, когато: 1. в сигнала или искането липсва някой от реквизитите по чл. 6, ал. 2, съответно по чл. 19, ал. 1, и недостатъкът не е отстранен в указания срок; 2. са изтекли сроковете по чл. 21; 3. сигналът или искането са подадени до некомпетентен орган; 4. сигналът или искането са подадени повторно по въпрос, по който има влязъл в сила акт, освен ако се основават на нови факти или обстоятелства; 5. сигналът или искането са подадени спрямо същото лице и по същия въпрос, по който има висящо производство, независимо дали е във фазата на издаване, или на оспорване на акта. Според втората разпоредба, а именно чл. 26, ал. 1 от Наредбата органът по избора или назначаването, Съветът на нотариусите или Съветът на Камарата на частните съдебни изпълнители, а за кметовете на кметство – постоянната комисия, се произнася с мотивиранa заповед, съответно решение за наличието или липсата на конфликт на интереси, в срок до два месеца от образуването на производството. При случаи на фактическа и правна сложност срокът може да се продължи еднократно с 30 дни, а съгласно ал. 2 на чл. 26 - Актът по ал. 1 съдържа: 1. наименованието на органа, който го издава; 2. адресата на акта; 3. фактическите и правните основания за постановяването му; 4. направените от лицето възражения и мотиви в случай на неприемане; 5. диспозитивна част, в която се установява липсата или наличието на конфликт на интереси и се налага глоба по чл. 171 от ЗПКОНПИ; 6. срок и съд, пред който може да се обжалва; 7. дата на издаване и подпис/подписи. Жалбоподателят счита процесните норми в частите относно "органът по избора или назначаването, Съветът на нотариусите или Съветът на Камарата на частните съдебни изпълнители, а за кметовете на кметство – постоянната комисия " са противоречащи на чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ, съгласно който "Комисията се произнася с мотивирано писмено решение в срок до два месеца от образуване на производството". Сочи, че както в чл. 74 от ЗПКОНПИ, така и в следващите членове чл. 75, чл. 76, ал. 1 от закона се говори само за Комисията. Единствено Комисията е компетентен орган да издава решение за установяване на конфликт на интереси. Налице е пряко противоречие между закона и процесната наредба, тъй като със същата се разширява кръгът на лицата, които имат право да установяват конфликт на интереси. На следващо място жалбоподателят твърди, че съгласно чл. 74, ал. 2 от ЗПКОНПИ актът, с който се установява конфликта на интереси е решение на комисията, което е с точно определено от закона съдържание. Съгласно обаче чл. 26, ал. 2 от Наредбата актовете, с които се произнасят органът по избора или назначаването, Съветът на нотариусите или Съветът на Камарата на частните съдебни изпълнители, а за кметовете на кметство – постоянната комисия, са два вида-заповед /какъвто акт не фигурира в закона/ и решение в зависимост от съответния орган. Твърди се, че е налице пряко противоречие на наредбата със закона по отношение на формата на акта, с който се установява конфликт на интереси. По отношение на чл. 22, ал. 2 от Наредбата жалбоподателят счита, че същата противоречи на чл. 74, ал. 2 от ЗПКОНПИ, тъй като прекратяването на производството е единствено в компетентността на КПКОНПИ. Жалбоподателите считат, че оспорената наредба противоречи на целта на закона, тъй като същият има за цел централизирането и консолидирането на органите извършващи проверка на лица заемащи висши публични длъжности, а предоставената компетентност с наредбата и на други лица да установяват конфликт на интереси противоречи на тази цел. На последно място жалбоподателите считат, че наредбата е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не са спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА. Прави се искане съдът да признае за нищожни или да отмени като незаконосъобразни чл. 22, ал. 1 и ал. 2 и чл. 26, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за организация и реда за извършване на проверка на декларациите и за установяване на конфликт на интереси приета с ПМС № 209/26.09.2018 г. Претендира направените по делото разноски. Ответникът по жалбата - Министерски съвет на Република България, чрез процесуален представител В. Демирев изразява становище за недопустимост и неоснователност на оспорването. Представя подробна писмена защита. Посочва, че право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Изискването е императивно като интересът следва да бъде личен, пряк и непосредствен като абсолютна процесуална предпоставка за оспорване на подзаконов акт. От представените доказателства не може да се направи обоснован извод, че уредените с подзаконовия нормативен акт обществени отношения засягат непосредствено правната сфера на жалбоподателя, поради което жалбата е недопустима поради липса на правен интерес. Наредба за организация и реда за извършване на проверка на декларациите и за установяване на конфликт на интереси е издадена изцяло в съответствие със ЗПКОНПИ и в изпълнение на целта на същия закон. При преценка за съответствието на нормативния административен акт с материалните разпоредби се изследва съобразността на акта с нормите, установяващи законовата делегация, както и съответствието на наредбата с общата законова регламентация на цялостния юридически акт, в чиято връзка е издадена. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Посочва, че процесната наредба не е нищожна, а конкретно оспорените разпоредби не противоречат на закона. Чл. 1, ал. 1 от Наредбата регламентира организацията и реда на проверка на декларациите по чл. 35, ал. 1 от ЗПКОНПИ, а в ал. 2 са посочени лицата, за които се прилага тази наредба, а именно тези по § 2, ал. 1 от ПЗР на закона. Тези лица подават декларации пред органа по назначаването и проверката на същите се извършва от органите по реда на чл. 5 и чл. 6 от същия параграф. Наредбата е приета на основание § 2, ал. 6 от ПЗР на ЗПКОНПИ като при издаването и са спазени разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА. Върховният административен съд, шесто отделение като прецени доказателствата по делото, оплакванията, доводите, становищата и заключенията на страните прие за установено следното: Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателят е юридическо лице. Следователно в случая жалбоподателите имат правен интерес от оспорване на процесната наредба. Разгледана по същество жалбата на С. Даскалов, "Прима СД" ЕООД и "Ориел" ЕООД е частично основателна. Съображенията за това са следните: Съгласно чл. 75 АПК нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Наредба за организация и реда за извършване на проверка на декларациите и за установяване на конфликт на интереси е приета въз основа на законова делегация регламентирана в § 2, ал. 6 от ПЗР на ЗПКОНПИ с Постановление № 209 на Министерския съвет от 26.09.2018 г. Същата е приета на заседание на Министерски съвет след внесено предложение от страна на началника на политическия кабинет на заместник министър-председател по правосъдната реформа и министър на външните работи Е. Захариева. Към предложението са приложени доклад от заместник министъра-председател по правосъдната реформа и министър на външните работи Е. Захариева, проект на постановление на министерски съвет, финансова обосновка, съгласувателна таблица с отразени становища, съобщение за средствата за масово осведомяване и електронен носител. Проектът на наредбата е публикуван на сайта на Портал за обществени консултации на 29.05.2018 г. като е дадена възможност в срок до 28.06.2018 г. заинтересованите лица и организации да изразят становища по проекта. Ведно с проекта са публикувани и доклад, проекта на ПМС, частична предварителна оценка на въздействието, становище на дирекция "Модернизация на администрацията", становище на Столичния общински съвет получено по ел. поща на 28.06.2018 г. Проектът на наредбата е публикуван втори път на сайта на портал за обществени консултации на 24.07.2018 г. като към проекта са публикувани и доклад, справка за постъпили предложения част 1 и част 2. Срокът за обществено обсъждане е бил до 8.08.2018 г. Във връзка с гореизложеното съдът намира, че процесният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган и при спазване на административнопроцесуалните правила за издаването му. По отношение на съответствието на атакувания акт с материалния закон съдът намира следното: По отношение на атакувания чл. 22, ал. 1 и чл. 26, ал. 1 от Наредба за организация и реда за извършване на проверка на декларациите и за установяване на конфликт на интереси, която съответно гласи "Образуването, отказът от образуване и прекратяването на производството се извършват със заповед, съответно с решение, на органа по избора или назначаването, на Съвета на нотариусите или на Съвета на Камарата на частните съдебни изпълнители, а за кметовете на кметство – с решение на съответната постоянна комисия" и съответно чл. 26, ал. 1, според който "Органът по избора или назначаването, Съветът на нотариусите или Съветът на Камарата на частните съдебни изпълнители, а за кметовете на кметство – постоянната комисия, се произнася с мотивиранa заповед, съответно решение за наличието или липсата на конфликт на интереси, в срок до два месеца от образуването на производството" за текста "органа по избора или назначаването......., а за кметовете на кметство-с решение на съответната постоянна комисия" съдът намира жалбата за неоснователна. Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗПКОНПИ орган за противодействие на корупцията по смисъла на този закон за лицата, заемащи висши публични длъжности, е Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество /КПКОНПИ/. Съгласно чл. 13, ал. 1, т. 3 от закона комисията извършва проверка и анализ на декларациите за имущество и интереси на лицата, заемащи висши публични длъжности и установява конфликт на интереси на тези лица. Същите са подробно описани в чл. 6, ал. 1 от ЗПКОНПИ. Съгласно § 2, ал. 1 от ПЗР на ЗПКОНПИ обаче разпоредбите на глави пета "Декларации", осма "Конфликт на интереси" и глава петнадесета "Административнонаказателни разпоредби" се прилагат съответно и за други категории лица разписани в същата разпоредба. Редът за подаване на техните декларации и за установяване на конфликт на интереси е разписан в § 2, ал. 2, ал. 3, ал. 5 и ал. 8 от ПЗР на ЗПКОНПИ. Съгласно тези текстове декларациите на посочените в ал. 1 лица се подават пред органа по избора или назначаването, с изключение на кметовете на кметства, които подават декларации пред постоянна комисия на съответния общински съвет, а установяването на конфликта на интереси се извършва от органа по избора или назначаването, т. е не е налице противоречие между разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от наредбата и чл. 74, ал. 1 от ЗПКОНПИ, тъй като законът предвижда освен пред комисията по чл. 7, ал. 1 от ЗПКОНПИ декларации в определени случаи да се подават и пред други органи, а именно пред органа по избора или назначаването, както и пред постоянната комисия на съответния общински съвет за кметовете на кметства, които са и органите, които установяват конфликт на интереси. Организацията и редът за извършване на проверката на тези декларации, както и за установяване на конфликт на интереси на тези лица се уреждат с наредба на Министерския съвет, която именно е процесната наредба. С издаването на процесната наредба именно с това съдържание МС е изпълнил задължението си вменено му с § 2, ал. 6 от ПЗР на ЗПКОНПИ. В тази връзка следва да се посочи, че органите, които установяват конфликт на интереси са посочени в закона, а не в наредбата, поради което съдът намира жалбата в тази и част за неоснователна. По отношение на текста "Съвета на нотариусите или на Съвета на Камарата на частните съдебни изпълнители" в чл. 22, ал. 1 и чл. 26, ал. 1 от Наредбата съдът намира жалбата за основателна. Съгласно § 2, ал. 1, т. 6 от ПЗР на ЗПКОНПИ глава пета, осма и петнадесета се прилагат и за нотариусите, съдиите по вписванията и държавните и частните съдебни изпълнители. Същите са задължени да подават декларация по чл. 35, ал. 1 и в сроковете по чл. 36, ал. 1 и по чл. 38, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ПЗР на ЗПКОНПИ пред органа по избора или назначаването. Съгласно чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от Закона за нотариусите и нотариалната дейност конкурсът /за нотариуси/ се провежда от комисия в състав: председател - представител на Министерството на правосъдието, определен от министъра на правосъдието, и членове: съдия от Върховния касационен съд, определен от председателя на Върховния касационен съд, двама нотариуси, определени от Съвета на нотариусите, и хабилитиран преподавател по гражданскоправни науки, определен от министъра на правосъдието и