Решение № 3995 от 21.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3786/2013 г.

Решение № 3995 от 21.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3786/2013 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 8 от АПК във връзка с чл. 26, ал. 7 от ИК. Образувано е по жалба, подадена от Стефан Божидаров Манов против решение № 2163-НС от 15.03.2013 г. на Централната избирателна комисия /ЦИК/ за приемане на Методика за определяне на резултатите от гласуването в изборите за народни представители на 12.05.2013 г., наричана в настоящото изложение "Методиката" в частта му по Раздел III от чл. 17 до чл. 28. От обстоятелствената част на жалбата могат да се изведат доводи за допуснати съществени нарушения на административните правила, за противоречие с материалния закон и за противоречие с целта на закона - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3, 4 и 5 от ИК. Твърди се и нищожност, поради неспазване на изискването на чл. 26, ал. 1, т. 22а от ИК. Ответната страна изразява становище за неоснователност на жалбата. Приемането на нова методика обосновава с приемането през 2011 г. на нов Изборен кодекс и необходимостта начинът на определяне на резултати при избор на народни представители да съответства на правилата, нормите и принципите на този кодекс. Излага правни съображения за законосъобразността на приетата нова методика и съответствието й със закона. Отделно от това представителите на ЦИК сочат всички преимущества на методиката в математически и статистически аспект, в сравнение с предходната. Съдът прецени на допустимостта на жалбата: На първо място прие, че на оценка подлежи наличието или липсата на активна процесуална легитимация. Тя се базира на твърдението на жалбоподателя, че е български гражданин с избирателни права и с намерение да участва в изборния процес. В случая намерението има субективен характер и е правно ирелевантна категория. От значение са другите обективни характеристики на гражданския субект, предпоставящи активното му избирателно право: положителните такива - българско гражданство и навършена към деня на изборите 18 годишна възраст, както и двете отрицателни: да не е поставен под запрещение и да не изтърпява наказание лишаване от свобода. В случая наличието на положителните и отсъствието на отрицателните предпоставки не се оспорват от представителите на ЦИК. Поради това съдът намира за безспорен факта на притежавано от жалбоподателя активно избирателно право. На следващо място, съдът съобрази естеството и характера на оспореното решение, с което е приета методиката. За целта приложи основните постановки, залегнали в Решение № 4 от 4.05.2011 г. по к. д. № 4/2011 г. на Конституционния съд на Република България. В него ясно и категорично е посочено, че методиката за определяне на изборния резултат съдържа правилата и формулите, по които се осъществява превръщането на избирателските гласове в парламентарни мандати и като такава съдържа уредба на съществени изборни отношения. Поради това тя следва да е предварително разгласена и да е публично достъпна чрез публикуването й в Държавен вестник, както и да се осигури възможността да бъде подложена на съдебен контрол за законосъобразност. В изпълнение на това решение е извършена и промяната на чл. 26, ал. 7 от ИК със ЗИДИК, обнародван ДВ, бр. 17 от 21.02.2013 г. Предвидена е правната възможност, решението за приемане на методиката да бъде предмет на самостоятелно обжалване на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Двете групи съображения относно гражданското качество на жалбоподателя и правната същност на оспореното решение дават основание на съда да приеме жалбата за процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Видно от приложената преписка, ЦИК е излъчила работна група за изготвяне на проект за методика за определяне на резултатите от гласуването за народни представители на изборите на 12.05.2013 г. Работната група е внесла за разглеждане на заседанието на ЦИК два отделни проекта, условно наречени Проект № 1 и Проект № 2. Докладчиците са пояснили, че в частите си относно общите положения, раздел I - Определяне на броя на мандатите в многомандатните изборни райони /МИР/; Раздел II - Определяне на мандатите на независимите кандидати в МИР; Раздел III - Определяне на мандатите по пропорционалната система в МИП до края на Първата стъпка включително - Разпределение на мандатите за всяка партия и коалиция от партии на национално ниво са идентични и на практика повтарят Методиката по чл. 23, ал. 1, т. 11 от ЗИНМ /отменен/. Разликата се появява в двата предложени от работната група варианта на нормите, регламентиращи Втората стъпка - разпределение на мандатите в МИР между спечелилите мандати партии или коалиции и Третата стъпка - преразпределение на броя на предварително получените мандати от партиите и коалициите в МИР и окончателно разпределение на мандатите за народни представители в МИР. Предложеният първи вариант е сходен с Методиката по отменение вече ЗИНП, а предложеният втори вариант създава нови правила за стъпка две и три. Обсъждането им е извършено на заседание на комисията, обективирано в протокол № 276 от 15.03.2013 г. Работната група и членовете на комисията са преценявали предложенията текст по текст с анализ и коментар на всеки от тях и то от два аспекта: Първият с оглед точното изпълнение на разпоредбите за определяне на резултатите, залегнали в ИК и за спазване не само на буквата, но и на духа на закона. Вторият с оглед математическите и статистическите правила и игнорирането на грешки при прилагането им. След проведените дебати, ЦИК е подложила проектите на гласуване според номерирането им. За приемане на методиката по проект № 1 са гласували 3 члена, като останалите 16 са били против. За приемането на проект № 2 са гласували 17 члена, а против са били двама. След това е проведено гласуване и на проекта на решение за приемане на методиката. За него броят на гласувалите е 15 члена. С 14 гласа "за" това решение е прието, като 1 е бил против. С това мнозинство е прието решение № 2163-НС. С две последващи решения по протокол № 277 от 16.03.2013 г. и по протокол № 278 от 18.03.2013 г. са допуснати поправки на технически грешки в оспореното решение. Така установените факти дават основание на съда да приеме на първо място, че решението е постановено от компетентен орган в рамките на неговата материална и времева компетентност. Разпоредбата на чл. 5 определя, че изборите за народни представители се произвеждат по пропорционална изборна система с кандидатски листи по регистрирани в многомандатни изборни райони партии и коалиции от партии и независими кандидати. Изборните райони при избора на народни представители са предмет на регулация в чл. 67, ал. 1 - 3 от ИК. А определянето на резултатите при изборите е уредено в нормата на чл. 251 от ИК. В неговата ал. 1 е разписано общото правило за определяне на общия брой мандати въз основа на подадените за партията действителни гласове в страната и извън страната. Определен е и методът - Хеър-Ниймайер и конкретният му начин на приложение, уреден на свой ред в методиката по чл. 26, ал. 1, т. 27. В чл. 251, ал. 4 от нормата вече е регламентирано определянето на броя на мандатите на партиите в МИР, при използването на същия метод и на същата методика. За привеждане на правилата в практиката, кодексът изрично е задължил с разпоредбата на чл. 26, ал. 1, т. 27 ЦИК да приеме и обнародва в "Държавен вестник" методиката за определяне на резултатите от гласуването. Решението за приемането й е в изпълнение на това законово задължение, почива на законово основание, прието е от надлежно конституиран административен орган и в необходимия му кворум и мнозинство. Поради това решението в оспорената му част е действително. Неоснователно се твърди в жалбата нищожността му, тъй като не била изпълнена нормата на чл. 26, ал. 1, т. 22а - заседанието да е излъчено в реално време в интернет чрез интернет страницата на комисията. Разпоредбата е приета с цел публичност и прозрачност в работата на ЦИК, която да бъде подложена на обществен контрол. Преценено от този аспект, излъчването на заседанието не е елемент от фактическия състав по обсъждането и приемането на решението. В случая прозрачността и публичността са гарантирани и то от две страни. От една страна протоколът, съдържащ докладването от работната група и всички обсъждания, коментари и изказвания на членовете на комисията, както и резултатите от проведеното гласуване има публичен характер, както и в случая е достъпен за жалбоподателя. От друга страна решението и приетата с него методика, не само, че са обявени на интернет страницата на ЦИК, но подлежат на обнародване и в "Държавен вестник". Това дава основание на съда да приеме, че неспазването на новото правило на т. 22а не рефлектира върху законосъобразността на решението. Решението отговаря на нормативните изисквания за писмена форма и е мотивирано, доколкото, мотивите на решенията, взети от колективен орган, какъвто е ЦИК се съдържат в изказванията и изразените мнения и становища от членовете му, направени по време на обсъждането. Освен действително, то е и законосъобразно. Първата група доводи по жалбата за незаконосъобразността му съдържат твърдения за противоречие с основни принципи на правото - каквито са принципите на правната сигурност и предвидимост, на провеждане на честни и прозрачни избори, както и на принципите, залегнали в Кодекса на добрите практики на Венецианската комисия. Обосновават се с три факта: че е избрана сложна методика, която не е публично обсъдена и създава затруднения при последващото й прилагане и контрол; че по неизвестни причини е изоставена методика, използвана от 20 години, съответно позната на гражданското общество; че приемането на методиката е извършено екстремно и непосредствено преди изборите. Съдът намира доводите за неоснователни. Голословно е твърдението, че методиката, използвана при предишните избори за народни представители е използвана неизменно над 20 години. До изборите през 2007 г. за членове на Европейския парламент е използван друг метод, известен, като Метод Д, ондт за определяне на резултатите. Той е залегнал в Методиката, приета с решение на ЦИК № 14 от 27.04.2005 г. С изменението на нормата на чл. 107 от отменения вече ЗИНП в сила от 24.04.2009 г. е указано в алинея трета, че броят на мандатите на партии в многомандатните избирателни райони се определя по метода на Хеър-Ниймайер въз основа на съотношението на гласовете за техните кандидатски листи, подадени от страната. С отмяната на този закон, извършена с § 9 от преходните разпоредби на ИК, съответно отпада и методика, тъй като тя е приета на основание на вече отменен закон и при приет нов кодекс, не само с нова уредба на правоотношенията, но и с нова концепция за организацията, провеждането и отчитането на резултатите при изборите. Приемането на нова методика е нормативно обусловено, поради което неоснователно се твърди нарушение на принципа на предвидимост и осигуряване на възможността на избирателите да познават законите. Още повече, че приетата методика в голямата си част повтаря нормите и правилата на предходната такава. Изменението е извършено в тези нейни части, в които е налице нова концепция при отмяната на ЗИНМ и приемането на ИК. Съдът приема за неоснователно и възражението за нарушение на добрите практики за провеждане на избори с факта, че новата методика е приета шест седмици преди изборния ден. Именно, за да може обществото в неговата цялост, да се запознае с начините за превръщането на избирателските гласове в мандати, законът е фиксирал в чл. 26, ал. 1, т. 27 не само задължението на ЦИК да приеме методика, но и срокът, до който трябва такава да се приеме и да се обнародва - не по-късно от 65 дни преди изборния ден при избори за народни представители. Доколкото в случая се касае за избори след разпускане на Народното събрание, то намира приложение срокът по § 6, т. 5 от ИК, задължаващ ЦИК да приеме методиката и да я обнародва в "Държавен вестник" не по-късно от 55 дни преди изборния ден. Законодателят е предвидил времевия толеранс, който според него е достатъчен, за провеждането на прозрачни избори. ЦИК е спазила срока, поради което, не може да се твърди, че поведението й нарушава правни принципи. При обсъждане на възражението на жалбоподателя, че новоприетата методика в частите й по Втора и Трета стъпка е сложна и ограничава възможността за лесна проверка, съдът приема наличието на определен субективен елемент. Прилагането на всяка една методика на практика е свързано с компютърна обработка, от където идват и последващите задължения на ЦИК по чл. 26, ал. 1, т. 28 и 29 да я обезпечи. А част от самата компютърна обработка е изготвянето на нарочен софтуер съгласно правилата и изискванията на методиката. Чрез него ще се прилага методиката, така както чрез съответния софтуер се е прилагала и предходната такава. Следващата група доводи за материална незаконосъобразност на решението в оспорената му част се базира на извършеното от жалбоподателя сравнение между методиката, приета през 2009 г. и настоящата методика. Резюмирано е, че докато опорна точка на предходната е бил изборният резултат на всяка партия, като цяло, то сега - опорна точка е броят мандати по МИП. Това съставлявало промяна на философията на втората и третата стъпка. Съдът намира и тези доводи за неоснователни. Дори и да съществува такава промяна, тя е резултат на променената законодателна концепция, установяваща се при съпоставката на чл. 107, ал. 4 от отменения ЗИНП и нормата на чл. 251, ал. 4 от кодекса. Последица е и от въведените правила за определяне на изборните райони и броя на мандатите; подреждането на кандидатите за народни представители от страна на партиите в кандидатски листи по многомандатни изборни райони; задължението на районните избирателни комисии да установят и обявят резултатите от гласуването в района. Отделно от това при преценката на тази група доводи, съдът отчете и обстоятелството, че пред ЦИК са били представени два варианта, без който и да било от тях да влиза в открито противоречие със закона. По този начин, всеки един от членовете й е имал обективна възможност да изслуша вносителите и техните становища, мненията и становищата на останалите членове на колективния орган и да изрази свободно своето становище и мнение. Изложените при действително състоялия се дебат доводи, сочат на приемането на този вариант на методика, която в по-голяма степен съответства на правилата на ИК. Отделно от това са се позовали и на факта, че новата методика урежда по значително по справедлив, последователен и предвидим начин разпределението на гласовете по метода на най-големия остатък. Извършването на тази преценка попада в пределите на оперативната самостоятелност на ЦИК. Поради това съдът съобрази контрола и оперативната самостоятелност, уредени в нормата на чл. 169 от АПК: право на административния орган на такава самостоятелност, спазване на изискванията за законосъобразност при упражняването и излагане на мотиви. Цялостният анализ на съдържанието на протокола, разположено на двадесет страници позволява да се направи обоснован извод, че това право на оперативна самостоятелност при приемане на двата законосъобразни варианта на методика, е упражнено от комисията при спазване на основните принципи, залегнали в АПК, в това число принципът за съразмерност, уреден в нормата на чл. 6, ал. 4 от него. Той определя при наличие на две или повече законосъобразни възможности, органът да избере тази от тях, която е най-благоприятна за държавата и обществото. Точно това е посоката, в която са формулирани мотивите на ЦИК при избора на проект № 2. На последно място, съдът намира за неоснователни и възраженията в жалбата за съществуваща опасност, определеният алгоритъм да не позволи постигане на краен резултат при изборите. Представената, като илюстрация таблица има теоретичен характер и напълно изключва практическите аспекти при определянето на резултатите в 31 района по чл. 67, ал. 1 от ИК. Отделно от това от дебатите, проведени на заседанието на ЦИК става ясно, че теоретична възможност за математическо изкривяване съществува при използването на всеки един метод на разпределение на мандати. Коментиран е и познатият, както в теорията, така и в практиката на страната ни на последните парламентарни избори "Парадокс на Алабама". Това показва, че нито един метод не е изцяло и напълно застрахован от последиците на този парадокс. Именно това е причината, както в методиката, приложена на изборите през 2009 г., така и в настоящата такава да се включи заключителна разпоредба в § 2. Тя предвижда възможност за ЦИК за неуредените в методиката случаи да се произнесе със самостоятелно решение. Цялостният фактически и правен анализ на спора показва, че решението в оспорената му част е взето при спазване на всички нормативни изисквания и на законовите принципи. Не се установяват сочените отменителни основания в жалбата, поради което тя следва да се отхвърли, като неоснователна. Водим от гореизложеното, Върховният административен съд