Определение от 20.05.2024 г. на ВАС по адм. д. № 189/2024 г.

Производството е по реда на чл. 628 и сл. от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Главното производство по делото е образувано по касационна жалба, подадена от ЕТ „Агро Тур – Ш. М.“, чрез пълномощника си адв. К.Стоилова, против решение № 687/23.08.2023г., постановено по адм. дело №1152/2022г. на Административен съд – Хасково. С обжалваното решение е отхвърлено оспорването на едноличния търговец срещу решение №45/3/3110577/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция, издадено от Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“. По делото е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), подадено от ЕТ „Агро Тур – Ш. М.“, чрез пълномощника си адв. К. Стоилова, в което са формулирани следните въпроси: 1.) Член 72, пар.1 от Регламент №1698/2005 трябва ли да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, съгласно която във всички случаи окончателното запазване на безвъзмездна помощ, изплатена на бенефициер по съфинансиран от ЕЗФРСР инвестиционен проект, зависи от условието бенефициерът да постигне определен минимален процент от приходите и параметрите за устойчива заетост, заложени бизнес плана му, приложен към заявлението за подпомагане при кандидатстването за помощта? а) За отговор на горепосочения въпрос от значение ли е обстоятелството, че от момента на получаване на помощта бенефициерът не е преустановил извършването на дейността, за която е получил помощта и че същият използва придобития актив по предназначение. b) За отговор на горепосочения въпрос от значение ли е обстоятелството, че нито в договора за подпомагане, нито в приложимото национално право към датата на сключването на договора и впоследствие през периода на извършване на твърдяната нередност не е било предвидено изрично задължение за изпълнение на заложените в бизнес плана приходи и параметри за устойчива заетост, нито съответна последица при неизпълнението на това задължение, както и че това задължение е въведено за пръв път с разглежданата национална правна уредба, приета повече от 5 г. след сключването на договора за подпомагане? c) За отговор на горепосочения въпрос от значение ли е дали непостигането на определения минимален процент от приходите и параметрите за устойчива заетост заложени в бизнес плана, се дължи на обстоятелства, които могат да бъдат вменени във вина на бенефициера? d) За отговор на горепосочения въпрос от значение ли е обстоятелството, че при одобрението на заявлението за подпомагане бизнес планът е оценяван не на база заложените в него приходи, а въз основа на четири законово установени финансови показатели - „нетна настояща стойност на проекта“ (NPV), „вътрешна норма на възвръщаемост“ (IRR), „индекс на рентабилност“ (PI) и „срок на откупуване на направената инвестиция“ (PBP)? е) За отговора на горепосочения въпрос от значение ли е обстоятелството, че нито приходите от дейността, нито параметрите за устойчива заетост са били част от критериите за подбор и за допустимост на проектните предложения? 2.) Член 72, пар.1 от Регламент №1698/2005 трябва ли да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, която предварително, на база стандартизирани критерии, определя тежестта, степента и системността на различни видове нарушения и конкретния размер на подлежащата на възстановяване помощ при всяко от тези нарушения и по този начин де факто лишава административния орган от правомощието, респ. освобождава го от задължението да извърши индивидуална преценка във всеки конкретен случай дали действително е налице „съществена промяна“ на проекта по смисъла на чл. 72, пар. 1 от Регламент №1698/2005 и съответно да аргументира в какво конкретно се изразява тази съществена промяна в решението за налагане на финансовата корекция? 3.) При отрицателен отговор на първия и втория въпрос, тоест ако чл. 72, пар. 1 от Регламент №1698/2005 допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, как следва да се тълкува разпоредбата на чл. 72, пар. 1, буква а), първо предложение от Регламент №1698/2005, по-конкретно, неизпълнението на приходи и параметри за устойчива заетост, заложени в бизнес плана на бенефициера на безвъзмездна помощ, изплатена по съфинансиране от ЕЗФРСР инвестиционен проект, представлява ли „промяна, която засяга естеството или условията за изпълнение на проект“, при условие, че това неизпълнение не се дължи на прекратяване или преместване на производствената дейност или на промяна на собствеността на инфраструктурата и като се вземат предвид обстоятелствата, посочени в букви а.) - е.) от първия въпрос? 4.) Следва ли член 30 от Регламент (ЕС) №65/2011 да се тълкува в смисъл, че недостигането на планирания размер приходи от дейността и неразкриването на планирания брой работни места, посочени в бизнес план към заявление за подпомагане, представлява декларация с невярно съдържание, която дава основание за 100% изключване на финансовото подпомагане на бенефициера? Ако отговорът на този въпрос е положителен, следва ли принципът на пропорционалност да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като тази, съдържаща се в приложимите по главното производство Правила на административния орган, които предвиждат 100% изключване на предоставеното финансово подпомагане в случаите, когато бенефициерът частично не е изпълнил заложени приходи и брой работни места за проверявания период? 5.) Член 1, пар. 2 от Регламент №2988/95 следва ли да се тълкува в смисъл, че необходима предпоставка за квалифицирането на дадено действие или бездействие като нередност е въпросното действие или бездействие да представлява нарушение на разпоредбата на европейското или националното право още към момента на извършването му, а не да бъде квалифицирано като такова едва на последващ етап с последващо въведена правна уредба? 6.) Следва ли член 29, пар. 2, изр.1 от Регламент 65/2011 да се тълкува в смисъл, че не допуска извършването на проверка на инвестиционен проект след изтичането на 5 години от решението на управителния орган за финансиране на проекта съгласно член 72, пар.1 от Регламент №1698/2005 и че дори такава проверка да е извършена констатациите от нея са правно ирелевантни и административния орган няма право да наложи финансова корекция въз основа на тях? 7.) Следва ли член 29, пар.2 от Регламент 65/2011, изр.1 във връзка с член 72 от Регламент №1698/2005 да се тълкува в смисъл, че не допуска налагането на финансова корекция след изтичането на петгодишен период от сключването на договора с бенефициера, при положение, че административния орган не е констатирал твърдените нередности преди изтичането на този петгодишен период и не е информирал бенефициера за тях в рамките на този срок? 8.) Следва ли понятията „продължаваща“ и „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, пар.1, втора алинея, изр. 1 от Регламент №2988/1995 да се тълкува в смисъл, че в обхвата им попадат случаи на частично неизпълнение на приходи и параметри за устойчива заетост за 3 поредни години от 10-годишен бизнес план, при условие, че процентът на неизпълнение е различен за всяка от проверяваните години и бенефициерът използва придобития актив по предназначение, а не за лични цели, т.е. де факто не реализира „икономически облаги“ от непостигането на заложените приходи, а търпи загуби от това ? а.) При положителен отговор на предходния въпрос, следва ли член 3, пар. 1, втора алинея, изр.1 от Регламент №2988/1995 да се тълкува в смисъл, че в случай като разглеждания в главното производство давността започва да тече непосредствено след изтичане на последната година, за която е установено неизпълнение, или пък започва да тече след изтичането на петгодишен период от датата на решението за финансиране на Управителния орган или от датата на сключване на договора за подпомагане? 9.) Следва ли член 3, пар. 1, втора алинея, изр.1 от Регламент №2988/1995 да се тълкува в смисъл, че понятието „многогодишна програма“, включва и инвестиционни проекти като разглеждания в главното производство, помощта за които се изплаща едва след реализацията им и за които не се предвиждат последващи плащания? При положителен отговор на предходния въпрос – от кой момент програмата следва да се счита за „изрично прекратена“ по смисъла на член 3, пар. 1, втора алинея, изр. 2 от Регламент №2988/1995? 10.) Следва ли принципите на правна сигурност и защита на оправданите очаквания да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба като тази по главното производство, която е приета повече от шест години след подаването на заявлението за подпомагане и в която за пръв път частичното неизпълнение на стойности и параметри, посочени в бизнес плана към одобреното заявление за подпомагане са посочени като нарушения, за които може да бъде наложена финансова корекция? Ответната страна – изпълнителният директор на „Държавен фонд“ Земеделие, чрез процесуален представител юрк. Кънчева, депозира писмено становище, че не са налице предпоставките по чл. 629, ал. 3 ГПК за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз, поради което счита, че искането следва да бъде оставено без уважение. Настоящият състав на Върховния административен съд, като съобрази поставените въпроси до СЕС, както и фактите по спора, и предвид задълженията, установени в практика на Съда /виж СЕС, решение от 06.10.2021 г. Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi и Catania Multiservizi, C-561/19, ECLI:EU:C:2021:799/, намира, че искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС следва да бъде оставено без уважение поради следните причини: Преценката дали искането за тълкуване на норми от общностното законодателство е от значение за правилното решаване на спора, принадлежи на съда. Разпоредбата на чл. 628 ГПК поставя като условие за отправяне на запитване /по преценка на съда/, разпоредбата от правото на Европейския съюз или на акт на негов орган да е от значение за правилното решаване на делото. За да възникне необходимост, респективно - националната юрисдикция да бъде длъжна да отправи преюдициално запитване във връзка с приложимостта на правото на ЕС по конкретен спор, с който е сезирана, следва да е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол, като преценката за това принадлежи на съда. От разпоредбата на чл. 267 ДФЕС и постоянната практика на СЕС следва недвусмислено, че националният съд е длъжен да отправи преюдициално запитване, винаги когато е налице съмнение относно приложението на общностната разпоредба, като при неспазване на това изискване държавите членки носят отговорност за неправилно прилагане на правото на ЕС (така напр. в Решение на СЕС от 2003 г. по делото Комисията срещу Италия С-129/00). Такова задължение обаче не съществува, а и запитването е недопустимо за разглеждане от СЕС, когато разпоредбата от правото на ЕС вече е била тълкувана /така и в Решение на СЕС от 1963, D. C. en Schaake, № 28-30/62/ или когато точното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя никакво място за съмнение (теорията на ясния акт - Решение на СЕС от 1982 по делото C. I. L. F. I. T., № 283/81). Както сам отбелязва СЕС в информационната си бележка, обобщен анализ на процедурния регламент на СЕС и практиката на общностната юрисдикция във връзка с производствата по преюдициални запитвания, юрисдикциите, особено в случаи, в които считат, че практиката на Съда дава достатъчно яснота, могат да вземат сами решение за правилното тълкуване на правото на Съюза и за неговото прилагане към установената от тях фактическа обстановка. Горното следва и от факта, че националният съдия е общностен съдия и съюзното право за него е приложимо материално право. Именно с оглед еднообразното правоприлагане в целия ЕС обаче и най-вече с оглед правилното прилагане на съюзните разпоредби, производството по отправяне на преюдициално запитване, както СЕС отбелязва, е инструментът за сътрудничество между националния съд и СЕС, в който последният дава насоките по тълкуване на правото, с оглед спецификите на интеграционния правопорядък. Но от друга страна, съгласно т. 11 от Препоръките на СЕС към националните юрисдикции, във връзка с отправяне на преюдициално запитване, същото следва да е необходимо, за да може националната юрисдикция да разреши спора, с който е сезирана, като искането следва да е свързано с предмета на спора, с който съдът е сезиран. В случая обаче такава необходимост не е налице, а оттам и не се установяват предпоставки за сезиране на СЕС, защото по реда на чл. 267 ДФЕС Съдът има правомощието да тълкува ДФЕС, актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, но някои от формулираните от касационния жалбоподател конкретни въпроси, по същността си не представляват искане за тълкуване на разпоредбите на правото на Европейския съюз, а искане СЕС да отговори на правни въпроси, съобразно конкретните факти на спора по настоящото дело, т.е. СЕС да извърши проверка за законосъобразността на акта на административния орган, което освен, че е недопустимо, е и предмет на съдебния контрол, осъществяван от националния съд. Настоящият съдебен състав намира, че в случая е налице практика на СЕС в материята, даваща ясни насоки на националния съдия по приложението на съюзните разпоредби. Чл. 72, пap. 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 е неотносим към настоящото производство, тъй като разпоредбата е озаглавена „Продължителност на инвестиционни проекти“ и не съдържа правила, регламентиращи мониторингов период или давностни срокове, в какъвто смисъл е поставеният от касационния жалбоподател за тълкуване въпрос. В хода на настоящото производство не са събрани данни за относимост към правния спор на понятието „съществена промяна“, в какъвто смисъл се иска тълкуване на описаната по-горе разпоредба. В случая предмет на производството е изпълнение на поет от бенефициера по съответната програма ангажимент, а не се касае за настъпила промяна, в резултата на която да е засегнато естеството или условията за неговото изпълнение, тъй като изменение в така определените от регламента характеристики не се твърди, нито от административния орган в решението за налагане на финансова корекция, нито от адресата на оспорения пред съда акт. Спорните в производството въпроси са дали е налице и в каква степен, изпълнение на поетият от ЕТ с договора ангажимент за жизнеспособност на инвестицията, какъв е срока, в който могат да бъдат извършвани проверки от компетентните органи, какъв е допустимия проверяван период и други въпроси, но не и дали е налице промяна, която засяга естеството или условията за изпълнение на този ангажимент. Оспореният пред съда административен акт не е обвързан или мотивиран с наличие или липса на декларация с невярно съдържание, поради което и искането за тълкуване на чл. 30 от Регламент (ЕС) № 65/2011 също следва да се определи като неоснователно. Следва да се вземе предвид обстоятелството, че оспореното пред административния съд решение за налагане на финансова корекция не е основано на разпоредби от общностното право, чието тълкуване се иска, а относимите такива не касаят поставените в искането конкретни въпроси. Настоящият съдебен състав намира, че в останалата си част въпросите за отправяне на преюдициално запитване не касаят тълкуване на конкретни правни норми от общностното право или конкретни актове на органи на ЕС, а се иска даване на становище по конкретния правен спор, което не покрива изискванията за отправяне на преюдициално запитване. Търси се отговор на въпроси, свързани с продължителността и началото на давностни срокове за осъществяване на контрол и налагане на финансова корекция, определяне характера на описаната в административния акт нередност и др., които не следва да бъдат решавани по реда на чл. 628 и чл. 629, ал. 3 ГПК, а ще бъдат предмет на обсъждане от съда при произнасяне по съществото на спорното правоотношение. Въз основа на изложеното, предвид липсата на съмнение у решаващия съд относно приложението на визираните в искането общностни норми и липсата на необходимост от отправяне на преюдициално запитване, за да може националната юрисдикция да разреши спора, с който е сезирана, следва да се приеме, че отправянето на преюдициално запитване не е необходимо на съдебния състав за разрешаване на поставения пред него спор, а оттам и че искането, основано на чл. 628 и 629 ГПК, вр. чл. 267 ДФЕС, следва да бъде оставено без уважение.