Определение № 5157 от 16.05.2023 г. на ВАС по адм. д. № 24/2023 г.

Производството е по реда на чл. 197 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Инспектората на Висшия съдебен съвет, чрез процесуалния представител А. Мандаджиева, против решение по т. 12 от Протокол № 44 от проведеното на 30.11.2022 г. заседание на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет (ПК на ВСС), с което не е образувано дисциплинарно производство срещу Р. Желева – прокурор в Окръжна прокуратура – Добрич. В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на решението, поради неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона. Ответникът – Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, изразява становище за неоснователност на жалбата. Заинтересованата страна – Р. Желева, не изразява становище по жалбата. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че жалбата е процесуално допустима, като подадена от активно легитимирано лице, срещу подлежащ на оспорване акт, в законоустановения срок по чл. 36, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Предложението за образуване на дисциплинарно производство срещу Р. Желева - прокурор в Окръжна прокуратура – Добрич, е инициирано от Инспектората към Висшия съдебен съвет (ИВСС). Същото е постъпило в ПК на ВСС с рег. индекс № ВСС-5425/11.07.2022 г. В предложението е отразено, че след извършена проверка от ИВСС се е установило, че с присъда от 26.03.2019 г. по НАХД № 3074/2018 г. на Специализирания наказателен съд (СНС): Р. Желева е призната за невиновна в това, че на 30.06.2012 г. в гр. Добрич, като длъжностно лице – прокурор в Окръжна прокуратура – Добрич, използвала своето служебно положение – представила се на полицай Стоев и Стоянов от група Охрана на обществения ред на сектор „Охранителна полиция“ към Първо РУ „Полиция“ Добрич, че е прокурор, за да набави за другиго – Ж. Желев – неин съпруг, противозаконна облага – да бъде преустановена извършваната по същото време и на същото място от органите на МВР полицейска проверка на Ж. Желев по повод възникнало в полицейските служители съмнение, че същият управлява МПС – „Фиат Дукато“ след употреба на алкохол и за да не бъде санкциониран по Закона за движение по пътищата (ЗДвП). Дисциплинарно привлечената е оправдана на основание чл. 304 НПК по повдигнатото обвинение за престъпление по чл. 283, предложение второ от Наказателния кодекс (НК). Р. Желева е призната за виновна за това, че: На 31.10.2012 г. в гр. Разград, пред надлежен орган на властта (орган на досъдебното производство) – разследващ полицай З. Ц., като свидетел по ДП по описа на ОД на МВР – Разград, устно и съзнателно е потвърдила неистина; На 22.01.2013 г. в гр. Варна, в сградата на Административен съд – Варна, пред съдебния състав, като свидетел по адм. дело № 4203/2012 г., устно и съзнателно е потвърдила неистина; На 04.06.2013 г. в гр. Добрич, в сградата на Районен съд – Добрич, пред съдебния състав и съдебни заседатели, като свидетел по НОХД № 1972/2012 г., устно и съзнателно е потвърдила неистина. На основание чл. 290, ал. 1, вр. чл. 26, ал. 1 от НК, вр. чл. 55, ал. 1, т. 2, б. „б“ от НК, на Р. Желева е наложено наказание пробация с пробационни мерки по чл. 42а, ал. 2, т. 1 и т. 2 от НК – „задължителна регистрация по настоящ адрес“ и „задължителни срещи с пробационен служител“ за срок от 6 месеца. С решение № 45 от 22.11.2019 г. по ВНОХД № 230/2019 г. на АСНС, срокът на пробационните мерки е увеличен. С решение от 01.07.2020 г. по КНД № 50/2020 г. на ВКС, решението на АСНС е отменено и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. При повторно разглеждане на делото, на 17.03.2021 г. е постановено решение № 260005/21 г. на АСНС по ВНОХД № 332/2020 г., с което първоинстанционната присъда е изменена, като подсъдимата е частично оправдана за това, че устно и съзнателно е потвърдила неистина, чрез конкретни изявления. По протест на прокурор от АСП и касационна жалба на Р. Желева и нейния защитник, е образувано КНД № 463/2021 г. по описа на ВКС. С решение № 60131/18.03.2022 г., тричленният състав е изменил решение № 260005 от 17.03.2021 г. по ВНОХД № 332/2020 на АСНС, като Р. Желева е оправдана по част от обвиненията, че е потвърдила неистина. Предвид така установеното, ИВСС е приел, че е налице основание за образуване на дисциплинарно производство, поради това, че Р. Желева с действията си е накърнила престижа на съдебната власт. Нарушени са правилата на чл. 5.3, 5.5, 5.6, 5.7 и 5.8 от Кодекса за етично поведение на българските магистрати (КЕПБМ), довели до увреждане репутацията на проверяваното лице в обществото като прокурор, представител на съдебната власт, а и оттам, до накърняване престижна на съдебната власт. В предложението е отразено, че нарушението е извършено в периода 31.10.2012 г. – 04.06.2013 г., но съгласно чл. 310, ал. 4 от ЗСВ при дисциплинарно нарушение, което е и престъпление, установено с влязла в сила присъда, предвидените в чл. 310, ал. 1 от ЗСВ давностни срокове за наказване – 6 месеца от откриването, но не по-късно от 3 години от извършване на нарушението, започват да текат от датата на влизане в сила на присъдата. Тези срокове по отношение на прокурор Желева не са изтекли, тъй като присъдата е влязла в сила на 18.03.2022 г. Това предложение е обсъдено на заседанието на ПК на ВСС по протокол № 28, проведено на 20.07.2022 г. Изложени са аргументи в три насоки. Коментиран е мандатът на ИВСС и неговият председател, който към момента на представяне на предложението по чл. 312, ал. 1, т. 3 от ЗСВ, е изтекъл. Отразено е, че този орган има обширни правомощия, но повечето от тях са контролиращи функции, а инициативата за образуване на дисциплинарно производство се отличава от останалите – тя има за цел да сложи началото на едно санкционно производство с много сериозни последици за съответния прокурор, съдия или следовател и именно заради това е необходимо да се изясни дали ИВСС притежава публичната власт да отправи предложение за образуване на дисциплинарно производство. Поради това една част от членовете на колегиалния орган в проведеното заседание са се обединили около становището да се постанови решение за отказ да се образува дисциплинарно производство, поради висящо дело в Конституционния съд, касаещо правомощията на ИВСС при изтекъл мандат. Обсъдено е и приложението на разпоредбата на чл. 310, ал. 4 от ЗСВ, като са изложени доводи, че в закона е допуснат пропуск, тъй като се касае за престъпление, съответно нарушение, което е извършено преди 20 години и би следвало давността да е изтекла. В чл. 310, ал. 6 от ЗСВ е предвидено, че при изтичане на 5-годишен срок от извършване на съответното деяние, не се образува дисциплинарно производство. В случая обаче, ал. 4 не фигурира в тази разпоредба, поради което този пропуск в закона не е преодолян. Въпреки това, ако въпросът за образуване на дисциплинарното производство се разгледа по същество, следва да се вземе предвид, че нормата на чл. 310 очертава времевите граници – това е 6 месеца от узнаването, но не по-късно от три години от извършването на нарушението, като това е абсолютният давностен срок. Останалите разпоредби влизат в колизия с давностните срокове и не би следвало абсолютните давностни срокове да бъдат разширявани. В подкрепа на тази позиция е посочено, че при извършване на дисциплинарно нарушение и след като повече от три години органите по чл. 312 от ЗСВ, които имат право да искат образуване на дисциплинарно производство, не са взели отношение, следва да се приеме, че давностният срок е изтекъл. Отделно от това е изложено становище, че след като е образувано наказателното производство, е била налице възможност за образуване на дисциплинарно производство в 3-годишния срок, което да се спре до произнасяне по наказателното дело. По този начин би следвало да се прилага чл. 310, ал. 4 от ЗСВ, а впоследствие и ал. 6 от същата норма. Поради това, в случая част от членовете на ПК на ВСС са се обединили около становището, че давността е изтекла и на това основание не следва да се образува дисциплинарно производство. Направено е предложение до изтичане на 6-месечния срок от постановяване на присъдата – 18.09.2022 г., да се отложи взимането на решение по този въпрос. Аргументирана е и теза, че колкото и е да е житейски необосновано давността за конкретното дисциплинарно нарушение да започне от датата на влизане в сила на решението, макар и за престъплението да има абсолютна давност, то в ЗСВ към момента е налице пропуск по този въпрос, поради което при стриктното спазване на закона, следва да се образува дисциплинарно производство. В резултат на това обсъждане с решение по т. 20 от протокол № 28 от заседанието на ПК на ВСС, проведено на 20.07.2022 г., точката е отложена за разглеждане за заседанието на 14.09.2022 г. В проведеното на 14.09.2022 г. заседание на ПК на ВСС отново е поставено на разглеждане предложението на ИВСС за налагане на дисциплинарно наказание на прокурор Желева. Коментирано е, че въпросът за мандатността на ИВСС все още е висящ, което е наложило е и отлагане на разглеждането на предложението за образуване на дисциплинарното производство в предходното заседание, а на 18.09.2022 г. изтича 6-месечният срок, в който изобщо може да се прави предложение. Против образуването на дисциплинарно производство са изложени доводи, че в наказателното производство е предвидена давност, а относно процесното производство и образуването му 10 години след извършване на деянието, се нарушават базисни принципи на правовата държава, и независимо какво е разписано в закона, не става ясно каква ще е постигнатата цел. Ако производството е било образувано към момента на откриване на деянието и е спряно, би могло да бъде разгледано предложението, но в този случай, следва да се откаже образуване на дисциплинарно производство. Противно на изложеното, са изтъкнати аргументи и в подкрепа на становището на ИВСС, че действията на прокурор Желева следва да бъдат санкционирани. Фактът, че са изтекли 10 години, не променя извършеното деяние, което е изцяло укоримо. В случая е уронен престижът на съдебната власт, за което свидетелстват и медийните публикации за прокурор Желева. Поради това е застъпена и тезата, че ако не се образува дисциплинарно производство, това ще предизвика негативно усещане в обществото. И на това заседание са изложени съображения, че е налице процесуална пречка за произнасяне по предложението, поради висящност на въпроса относно мандата на ИВСС пред Конституционния съд. Първото решение, подложено на гласуване е било за образуване на дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание на прокурор Желева. Поради липса на мнозинство, това решение не е прието. С решение по т. 2 от Протокол № 31 от заседанието на ПК на ВСС, проведено на 14.09.2022 г. е отказано да се образува дисциплинарно производство по направеното от ИВСС предложение за налагане на дисциплинарно наказание на прокурор Р. Желева. ИВСС е оспорил посоченото решение пред Върховния административен съд. С определение № 9843 от 03.11.2022 г., постановено по адм. дело № 9617/2022 г., Върховният административен съд е отменил решение по т. 2 от Протокол № 31 от заседанието на ПК на ВСС, проведено на 14.09.2022 г. и преписката е върната на административния орган за продължаване на административнопроизводствените действия. В мотивите на съдебния акт е посочено, че с решение № 12 от 27.09.2022 г. по к. д. № 7/2022 г., Конституционният съд е приел, че с изтичането на срока, за който са избрани, главният инспектор и инспекторите в ИВСС изпълняват своите функции до избиране от Народното събрание на главен инспектор, съответно на инспектори. Предвид така постановеното, тричленният състав на Върховния административен съд е стигнал до крайния правен извод, че настоящият състав на ИВСС има правомощия да отправя предложения за образуване на дисциплинарно производство до съответната колегия на ВСС, поради което е отменил оспорения административен акт и е върнал преписката на ПК на ВСС за продължаване на производството, чрез извършване на дължимите процесуални действия. В изпълнение на определението по адм. дело № 9617/2022 г. на Върховния административен съд, на заседанието на ПК на ВСС по Протокол № 44 от 30.11.2022 г. предложението на ИВСС за образуване на дисциплинарно производство за пореден път е подложено на обсъждане. Отново са изложени мотиви, отричащи наличието на законовите предпоставки за образуване на дисциплинарно производство срещу прокурор Желева. Изтъкнато е, че нито един от административните ръководители, имащи право да правят предложения за налагане на дисциплинарно наказание, не е предприел подобна инициатива. Отново е коментирано, че по отношение извършеното от прокурор Желева деяние, изразяващо се в уронване престижа на съдебната власт, е изтекла давността. Въпреки това е подложено на гласуване решение, с което, на основание чл. 316, ал. 1 от ЗСВ, се образува дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание на Р. Желева. „За“ предложението са гласували двама от присъстващите членове на ПК на ВСС, а пет от тях са гласували „против“. Поради изложеното с решение по т. 12 от Протокол № 44 от заседанието на ПК на ВСС е прието да не се образува дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание на Р. Желева – прокурор в Окръжна прокуратура – Добрич. При така установеното от фактическа страна, настоящият състав на Върховния административен съд приема, че оспореното решение е издадено от компетентен орган – ПК на ВСС, в изпълнение на правомощията й по чл. 30, ал. 5, т. 3 и чл. 311, т. 2 от ЗСВ. Решението е взето при необходимия кворум и мнозинство, регламентирани в чл. 33, ал. 4 от ЗСВ – в заседанието са участвали 7 членове на ПК на ВСС, а против предложението за образуване на дисциплинарно производство, са гласували 5 от тях. Административният акт е мотивиран по смисъла на чл. 34, ал. 3, изр. трето от ЗСВ – изразените отрицателни становища в заседанията на ПК на ВСС, проведени на 20.07.2022 г., 14.09.2022 г. и 30.11.2022 г., за изтекла давност за образуване на дисциплинарно производство. Не са установени и нарушения на административнопроизводствените правила, доколкото предложението за образуване на дисциплинарно производство изхожда от законово легитимиран орган по чл. 312, т. 2 от ЗСВ. Същото е подложено на обсъждане на три заседания на компетентния да образува дисциплинарно производство административен орган – ПК на ВСС. Съгласно чл. 310, ал. 1 от ЗСВ дисциплинарно производство се образува със заповед, съответно с решение, на наказващия орган в срок до 6 месеца от откриването, но не по-късно от три години от извършването на нарушението. Шестмесечният срок започва да тече от узнаването за нарушението от един от органите и лицата по чл. 312, ал. 1, не се прекъсва и не тече поотделно за всеки от тях. В настоящия случай, предложението за образуване на дисциплинарно производство е от 11.07.2022 г., като в него е прието, че във връзка с влязла в сила на 18.03.2022 г. присъда за извършване на престъпление по чл. 290, ал. 1 от НК в периода 31.10.2012 г. – 04.06.2013 г., прокурор Желева е накърнила престижа на съдебната власт и е компрометирала частта на прокурора в професията и обществото – нарушение по чл. 175к, ал. 4 от ЗСВ. Ал. 3, ал. 4 и ал. 6 от чл. 310 от ЗСВ обаче, предвиждат изключения от общия принцип, по който се прилага давността при дисциплинарните производство. При уронване престижа на съдебната власт, каквото е твърдението в предложението на ИВСС, сроковете по ал. 1 започват да текат от разгласяване на деянието извън органите на съдебната власт. Съгласно чл. 310, ал. 4 от ЗСВ при дисциплинарно нарушение, което е и престъпление, установено с влязла в сила присъда или с влязло в сила определение за прекратяване на наказателното производство на основание чл. 24, ал. 1, т. 2 и 3 и ал. 3 от Наказателно-процесуалния кодекс, сроковете по ал. 1 започват да текат от влизането в сила на присъдата или определението. Доколкото в настоящия случай, твърдението на предложителя е, че с извършеното от прокурор Желева престъпление в периода 31.10.2012 г. – 04.06.2013 г., същата е накърнила престижа на съдебната власт, административният орган е обсъждал въпроса, дали е приложима давността по чл. 310, ал. 4 във връзка с ал. 1, т.е. дали началният момент започва да тече от влизане на присъдата в сила, а именно 18.03.2022 г. В чл. 310, ал. 6 е регламентирано и още едно изключение от общия принцип - в случаите по ал. 3 и ал. 5, т. 2 дисциплинарно производство не се образува, когато са изтекли 5 години от извършване на нарушението. Видно от посочения текст, хипотезата на ал. 4 не попада в изключенията, регламентирани в ал. 6 на чл. 310 от ЗСВ. Спорният по делото въпрос е коя от хипотезите по чл. 310 от ЗСВ е приложима относно деянието извършено от прокурор Желева и изтекла ли е давността за образуване на дисциплинарно производство. Предвидените в чл. 310 от ЗСВ срокове са преклузивни и с изтичането им се погасява дисциплинарната власт на дисциплинарно наказващия орган по чл. 311 от ЗСВ, който не може да я упражни, като наложи някое от предвидените в чл. 308 от ЗСВ дисциплинарни наказания. Сроковете по чл. 310, ал. 1 от ЗСВ започват да текат от момента, в който наказващият орган установи фактите и обстоятелствата, изразяващи се в определени действия или бездействия на магистрата, които представляват виновно неизпълнение на служебните му задължения и се квалифицират от наказващия орган като дисциплинарно нарушение. В ЗСВ не е регламентирано по какъв начин може и следва да бъде открито извършеното нарушение, което налага да се приеме, че откриването на нарушението може да бъде осъществено по всички възможни начини, стига тези начини да осигуряват на наказващия орган необходимата информация относно релевантните факти и обстоятелства. Правнорелевантен при преценка за спазване на сроковете по чл. 310 ЗСВ е моментът, в който дисциплинарното производство е било образувано. В настоящия случай, обаче, предложението за образуване на дисциплинарно производство е продиктувано от твърдения за уронване на престижа на съдебната власт, което се изразява в извършване на престъпление по чл. 290, ал. 1 във вр. с чл. 26, ал. 1 от НК от страна на прокурор Желева. Предложителят се е позовал на присъда, влязла в сила на 18.03.2022 г. с решение по КНД № 463/2021 г. на ВКС. При тези данни, е приложима давността по чл. 310, ал. 4 от ЗСВ – при дисциплинарно нарушение, което е и престъпление, установено с влязла в сила присъда, сроковете по ал. 1 започват да текат от влизането в сила на присъдата. За процесното нарушение, шестмесечният давностен срок е започнал да тече от 18.03.2022 г. и същият изтича на 18.09.2022 г. От доказателствата по делото се установява, че с решение по т. 2 от протокол № 31 от 14.09.2022 г., ПК на ВСС е отказала да образува дисциплинарно производство по направеното от ИВСС предложение за налагане на дисциплинарно наказание на Р. Желева. В срока за обжалване, срещу този административен акт е подадена жалба от ИВСС във Върховния административен съд и е образувано адм. дело № 9617/2022 г. Съгласно чл. 310, ал. 5, т. 2 от ЗСВ сроковете по ал. 1 не текат, когато е обжалван отказ за образуване на дисциплинарно производство – до произнасяне на компетентния орган. При тези обстоятелства към дата 14.09.2022 г. шестмесечният давностен срок за образуване на дисциплинарно производство е спрял да тече. С определение № 9843 от 03.11.2022 г. по адм. дело № 9617/2022 г., Върховният административен съд е отменил решение по т. 2 от Протокол № 31 от заседанието на ПК на ВСС, проведено на 14.09.2022 г. и е върнал преписката на административния орган за продължаване на производството чрез извършване на дължимите административнопроизводствени действия, съобразно указанията по прилагане на закона, дадени в мотивите на определението. С решение по т. 1.1 от Протокол № 22 от 29.11.2022 г. на Комисия „Дисциплинарна дейност и взаимодействие с ИВСС към ПК на ВСС, определение по адм. дело № 9617/2022 г. е внесено на заседание на административния орган за сведение, с решение по т. 1.2 е предложено на ПК на ВСС на основание чл. 316, ал. 1 от ЗСВ, да образува дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание на Р. Желева, а с решение по т. 1.3 е предложено на основание чл. 316, ал. 3 от ЗСВ, ПК на ВСС да избере чрез жребий дисциплинарен състав и председател на състава, който да е и докладчик. В резултат на изложената фактическа обстановка, предложението за образуване на дисциплинарно производство е разгледано на 30.11.2022 г., от която дата е започнал да тече отново срокът по чл. 310, ал. 4 във връзка с ал. 1 от ЗСВ. При тези данни, настоящият състав счита, че към датата на приемане на оспореното решение не е изтекъл давностният срок за образуване на дисциплинарно производство за извършеното от прокурор Желева дисциплинарно нарушение, което представлява и престъпление. В случая е приложима разпоредбата на чл. 310, ал. 4 във връзка с ал. 1 и ал. 5, т. 2 от ЗСВ – срокът е започнал да тече от влизане в сила на присъдата, спрял е с обжалването на първия отказ да се образува дисциплинарно производство и е продължил след постановяване на определението на Върховния административен съд и докладването му на административния орган. Поради изложеното, решението по т. 12 от Протокол № 44 от заседанието на ПК на ВСС, проведено на 30.11.2022 г., следва да бъде отменено и делото да се върне като преписка на административния орган за продължаване на административнопроизводствените действия по чл. 316 и следващите от Закона за съдебната власт. Налице е изричен отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на дисциплинарнонаказващ акт. Липсва произнасяне по същество, което обосновава наличието на хипотезата по чл. 197 от АПК. Водим от горното и на основание чл. 200, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,