Решение № 15070 от 7.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7575/2020 г.

Решение № 15070 от 7.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7575/2020 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на В. Алексиев, чрез пълномощник по делото адв. Е. Иванов, против решение № 1859/13.03.2020 г., постановено по адм. дело № 8126/2019 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата му срещу т. 8 от заповед № 8121 з-490/03.05.2019 г. на министъра на вътрешните работи и е осъден да заплати разноски на ответната страна. Касаторът оспорва решението като нищожно, недопустимо и неправилно. Развива съображения за необоснованост и нарушение на материалния закон при формиране изводите на първоинстанционния съд. Моли за отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора от касационната инстанция, като бъде обявена нищожността на процесната заповед на министъра на вътрешните работи, алтернативно – същата бъде отменена като незаконосъобразна поради наличие на пороците по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Претендира присъждане на сторените разноски по делото, включително платени адвокатски хонорари, за двете съдебни инстанции. Касационните основания и исканията си касаторът поддържа в съдебно заседание лично и чрез своя пълномощник. Ответникът – министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител гл. юрк. В. Табакова, в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Подробни съображения излага в представени по делото писмени бележки. Счита, че първоистанционното решение на АССГ като правилно следва да бъде потвърдено. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на МВР и прави възражение да прекомерност на претендирания размер на адвокатския хонорар. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид релевираните касационни основания по чл. 209 от АПК, обсъди становищата на страните и прецени наличните по делото данни, Върховният административен съд, в настоящият тричленен състав на пето отделение, приема следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е подадена в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна, участвала в първоинстанционното производство, за която оспореният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. След преценка на наведените касационни основания съгласно чл. 209 от АПК и съобразно чл. 218, ал. 1 и ал. 2 от АПК, настоящият съд намира обжалваното съдебно решение за валидно. Същото е постановено в изискуемата се форма от законен състав на съда. Решението е и допустимо като постановено по допустима жалба, депозирана от лице с правен интерес по смисъла на чл. 147, ал. 1 от АПК, срещу акт на административен орган, за който правилно първоинстанционният съд установява, че макар и от категорията на вътрешнослужебните, би могъл да рефлектира не само в правната сфера на своите преки адресати, но и в тази на по-широк кръг лица, а именно служителите на МВР, работещи на смени, сред които е и жалбоподателят В. Алексиев, настоящ касатор. Съдът се е произнесъл по въпроса за нищожността, респективно законосъобразността на оспорената от жалбоподателя част от заповед № 8121 з-490/03.05.2019 г. на министъра на вътрешните работи – т. 8, касаеща разпореждането на министъра до ръководителите на структури да не позволяват изготвяне и утвърждаване на графици за работа, генериращи надвишаване на установената нормална продължителност на работно време за тримесечен период, съгласно Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, издадена от министъра на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 60 от 2.08.2016 г. – отм.), наричана по-нататък Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 година. Разгледано по същество, решението, с което АССГ отхвърля жалбата срещу цитираната т. 8 от заповедта на министъра, е правилно - постановено е при спазване на съдопроизводствените правила, в съответствие с материалния закон и е обосновано. За да достигне до извод за неоснователност на жалбата на В. Алексиев, съдът е изследвал основанията за оспорване на административните актове по чл. 146 от АПК спрямо атакуваната т. 8 от заповедта. Въз основа на изяснената фактическа обстановка по случая е изложил от правна страна доводи, че в оспорваната си част актът (който е с характер на вътрешнослужебен, но чието оспорване не е изрично изключено със закон и действието му в случая надхвърля правната сфера на изрично посочените в него адресати – ръководителите на структури) е издаден от компетентен орган, при спазени изисквания за форма и съдържание на акта, без допуснати при издаването му нарушения на административнопроизводствените правила от категорията на съществените, в съответствие с материалните норми и целта на закона. Така постановеното решение на АССГ е правилно и законосъобразно. Правнорелевантните факти и обстоятелства са точно и обективно установени от първоинстанцонния съд, като не е налице разминаване между възприетата от съда фактическа обстановка по случая и доказателствата по делото. Фактите са правилно подведени под хипотезата на приложимите материалноправни норми, в съответствие с което съдът правилно е преценил, че актът, в оспорената си част по т. 8, е издаден от компетентен административен орган и не противоречи на императивните норми на закона. С оспорената част от заповедта, министърът на вътрешните работи, в изпълнение на правомощието си по чл. 33, т. 9 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) да издава заповеди, е разпоредил на ръководителите на структури постигането на определен резултат в рамките на упражняваната от тях компетентност, изразяващ се в това да не позволяват изготвяне и утвърждаване на графици за работа, които генерират надвишаване на установената нормална продължителност на работно време за тримесечен период на служителите, работещи на сменен режим, с цел недопускане полагането на извънреден труд от тези служители. Така разпореденото на ръководителите на структури е обусловено с главната цел да не се допусне извършването на разходи над утвърдените финансови средства за персонал по бюджета на министерството за 2019 г., която цел е изрично посочена в текста на заповедта. По своята правна същност и съдържание, заповедта представлява вътрешнослужебен акт, издаден от министъра на вътрешните работи в качеството му на ръководител на администрацията на МВР, в това число и като едноличен орган на изпълнителната власт, пряко отговорен за управлението и разпределението на финансовите и материалните ресурси, предоставени на ръководеното от него ведомство – арг. в чл. 33, т. 6 от ЗМВР. Както правилно е отбелязал първоинстанционният съд, преценката за начина на разпределение на тези ресурси е възложена в правомощие на министъра, който не е задължен да обсъжда с подчинените му структури и служители в Министерството целесъобразността на своите решения в тази област. В случая, с т. 8 от заповедта (предмет на спора пред АССГ), е въведена мярка, която наред с останалите визирани в заповедта, цели ненадвишаване на утвърдените за 2019 г. разходи на министерството за извънреден труд и дължимите за сметка на работодателя осигурителни вноски, извършвани от страна на второстепенните разпоредители с бюджет към министъра на вътрешните работи. Видно от предхождащите т. 8 разпоредителни волеизявления на министъра, се създава определена организация за информиране, отчитане и извършване на предвидените и очаквани разходи за извънреден труд и осигурителни вноски в съответните структури и звена. С т. 8 конкретно е разпоредено на ръководителите на структури, на които поначало е вменено правомощието със заповед да разпределят работното време в отделните звена в подчинените им структури – чл. 11, ал. 1 от Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. (в приложимата редакция преди отм.), да изготвят и утвърждават работните графици на работещите на смени служители така, че да не се допуска надвишаване на установената нормална продължителност на работното време за тримесечен период. За да се даде отговор на въпроса, дали така разпореденото от министъра действително засяга права и/или законни интереси на жалбоподателя по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, във вр. с Тълкувателно решение на Конституционния съд № 21/26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., следва да се извърши преценка за конкретните правни последици, произтичащи от заповедта, в оспорената й част, и непосредствено уредени с нея обществени отношения. Настоящият касационен състав намира, че с т. 8 на процесната заповед не се създават или отнемат права, нито задължения, нито се преуреждат по какъвто и да е начин разписаните в ЗМВР и Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. ; правила, касаещи работното време и полагането на труд извън редовното работно време от служителите, работещи на смени. С оспорения текст на заповедта не се забранява полагането на извънреден труд въобще от тази категория служители. Подобна възможност не е изключена, видно от съвкупния анализ на всички включени в текста на заповедта точки, които макар и неоспорени от жалбоподателя, т. е. извън предмета на съдебното производство, имат своето значение като доказателствен материал при преценката на съда за материалната законосъобразност на оспореното разпореждане на министъра по т. 8. Последното е насочено единствено към това, ръководителите на структури по чл. 37 от ЗМВР, вр. с чл. 11 от Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. ; да не допускат в изготвяните от тях графици на работните смени на служителите да се надвишава установената нормална продължителност на работното време за тримесечен период. Това положение кореспондира напълно и дори дословно преповтаря установеното в чл. 14, ал. 3 от Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. (в действащата към 03.05.2019 г. редакция) – "При разпределянето на работните смени в графиците по ал. 1 работното време на всички служители се разпределя по начин, по който да се спази изискването на чл. 2, ал. 1, като не се надвишава установената нормална продължителност на работното време за тримесечния период". Чл. 2, ал. 1 от Наредбата гласи, че нормалната продължителност на работното време на държавните служители в МВР е 8 часа дневно и 40 часа седмично при 5-дневна работна седмица, като в ал. 2 е уреден максималният размер на положения извън редовното работно време труд, който не може да надвишава размера, предвиден в чл. 187, ал. 7 ЗМВР (ДВ, бр. 14 от 2015 г.) - 70 часа на тримесечен период и 280 часа годишно. Разумът, вложен в разпоредбата на чл. 14, ал. 3 от Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г., е запазен и в последващите две последователни редакции на Наредбата, приети през 2020 година. При извършения анализ на посочените разпоредби се установява, че с т. 8 на процесната заповед не се въвежда ново положение, различно от предвиденото с действащата към момента на издаването й Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 година. В същата едновременно е предвидено, че разпределянето на работните смени в графици следва да става при спазване на установената нормална продължителност на работното време за тримесечния период (чл. 14, ал. 3 - ДВ, бр. 99 от 2016 г., в сила от 13.12.2016 г., отм.) и че в случаите, когато служител, работещ на смени, при обичайно изпълнение на служебните си задължения надвиши нормативно установения брой часове за отчетен тримесечен период, тези часове се компенсират като труд извън редовното работно време и се отчитат с протокол (приложение № 1), без да се издава заповед (чл. 18, ал. 3 - ДВ, бр. 99 от 2016 г., в сила от 13.12.2016 г., отм.). Забраната за включване в графиците на работни смени, чиито часове надвишават установената нормална продължителност на работното време за тримесечен период, не е равнозначно на забрана за полагане на извънреден труд изобщо от служителите, работещи на смени. Тази възможност остава, видно от текста на заповедта и нормите в Наредбата (чл. 18, ал. 1 и ал. 3), но следва изрично да се подчертае, че тя не е уредена като субективно право на служителя. Както в Кодекса на труда, така и в специалния ЗМВР по отношение на служителите – полицейски органи по чл. 142, ал. 1, т. 1 от ЗМВР, към които спада жалбоподателят, извънредният труд не е предвиден като правило, а е допустим само по изключение, при стриктно спазване на законовите ограничения и засилен контрол с оглед защита правата и интересите на служителите. Извънреден е трудът, полаган извън редовното работно време, по разпореждане на работодателя (чл. 18, ал. 1 от Наредбата) или със знанието и без противопоставянето на работодателя, респ. съответния ръководител (чл. 18, ал. 3 от Наредбата). Противно на застъпеното от касатора разбиране, последната разпоредба не закрепва право на служителите на МВР, работещи на смени, да полагат извънреден труд. Извънредният труд е допустим само и единствено по изключение, като в това отношение уредбата, дадена в КТ, и тази по ЗМВР, не се различават. Установената в императивна норма на закона максимална продължителност на извънредния труд за служителите на МВР, включително тези, работещи на смени – чл. 187, ал. 7 ( ДВ, бр. 14 от 2015 г.) е проявление на засиления контрол и закрила на интересите на служителите при полагане на извънреден труд. Нормата цели да окаже въздействие върху работодателя да се въздържа от неправомерно и прекомерно използване на труда на служителя извън установените за това предели, като при всички случаи извънредният труд следва да бъде компенсиран. За служителите, работещи на смени, ЗМВР, в приложимата редакция, предвижда заплащане на възнаграждение за отработени до 70 часа на тримесечен период, изразяващо се в 50 на сто увеличение върху основното месечно възнаграждение (чл. 187, ал. 5, т. 2, вр. с ал. 6 от ЗМВР - ДВ, бр. 14 от 2015 г.). С оглед гореизложеното се налага несъмненият извод, че полагането на извънреден труд и компенсирането му са една правна възможност, предоставена на преценката на работодателя, съобразно конкретните нужди и преследвани цели на ръководената от него дейност. Поради това, правно необоснована е претенцията на жалбоподателя, заявена и в касацонната жалба, че посредством забраната за утвърждаване на графици с продължителност на работното време над нормално установеното работещите на сменен режим служители са поставени в различно, неравноправно положение спрямо останалите служители на МВР. ЗМВР не предвижда право на полагане на извънреден труд като част от основния комплекс права и законни интереси на служителите, формиращи техния служебен и социално-икономически статус. Извънредният труд на служителите на МВР е предвиден като изключение с оглед специфичния характер на извършваните от тях дейности, описани в чл. 144, т. 2 от Кодекса на труда. Установен е като средство за гарантиране на своевременното и непрекъсваемо изпълнение на тези дейности в името на опазване на обществения ред и сигурност. Както правилно е посочил административният съд, възможността за полагане на извънреден труд не следва да бъде възприемана като средство за подобряване на социално-икономическото състояние на служителите и тяхно лично облагодетелстване посредством получаване на предвиденото за положения извънреден труд възнаграждение. Необходимостта от полагане на извънреден труд произтича от обективните нужди на изпълняваната служба, а не от индивидуалната преценка и желание на всеки служител. Изготвянето на графици със смени, чиято продължителност не надвишава установеното нормално работно време за тримесечен период, не нарушава гарантираното от закона право на служителите на възнаграждение за положения от тях труд. Последното се дължи за изпълнение на служебните им задължения в редовното работно време, било то и организирано на смени. Извънредният труд, както подсказва самото му наименование, бива полаган в извънредни ситуации, не като правило, поради което и възнаграждението за него се дължи на самостоятелно правно основание, закрепено в чл. 187, ал. 5, т. 2, вр. с ал. 6 от ЗМВР, в случаите, когато е възникнала необходимостта от полагането на извънреден труд и такъв е извършен. Доколкото не съществува право на извънреден труд, защитимо по съдебен ред, то не е налице и акцесорното на него право на получаване на възнаграждението, съгласно чл. 18, ал. 3 и чл. 26, ал. 1 от Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. Неоснователни са поддържаните от касатора доводи в противоположен смисъл. Като неотносими към спора следва да бъдат оставени без разглеждане и възраженията в касационната жалба, наведени във връзка с начина на определяне и продължителността на нормалното (средното) работно време на работещите на смени в МВР. Оспорената т. 8 от заповедта няма за предмет уредбата на този въпрос, нито преурежда което и да е друго правило, записано в ЗМВР или Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г., касателно разпределянето на работното време и неговата нормална (средна) продължителност за служителите, работещи на смени. Следва да се уточни още веднъж, че атакуваният текст на заповедта не съдържа правило за поведение, нито разпорежда извършването на действия, които по някакъв начин биха ограничили или възпрепятствали упражняването на гарантирани със закон права на служителите на МВР, работещи на сменен режим, какъвто е настоящият касатор. Оспорената заповед не представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, тъй като с него не се създават права или задължения и непосредствено не се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, свързани с възможността да се полага извънреден труд. Правилата, по които следва да се възлага, отчита и компенсира извънредният труд, са подробно уредени в разпоредбите на Наредба № 8121 з-776 от 29 юли 2016 г. ; , приложима към процесния период, съответно в сега действащата Наредба № 8121 з-1174 от 21.10.2020 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките за държавните служители по чл. 142, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи (oбн., ДВ, бр. 93 от 30.10.2020 г.). Тези правила не са предмет на жалбата на В. Алексиев до първоинстанционния съд, като предвид развитите в настоящото решение мотиви не може да се приеме, че оспорената т. 8 от заповедта цели и има за резултат тяхното изменение. Заповедта, предмет на делото пред АССГ, е вътрешнослужебен акт, издаден при упражняване на законоустановената компетентност на министъра да ръководи и управлява процеса по разпределяне на финансовите и материалните ресурси, предоставени на разположение на МВР. Решенията на органа в посочената материя се взимат в условията на оперативна самостоятелност, поради което не подлежат на преценка по същество от страна на контролиращата съдебна инстанция. В случая, проверката на съда се свежда до това дали конкретно оспорената мярка действително съставлява израз на нормативно установено правомощие на министъра на вътрешните работи, упражнявано по целесъобразност, както и дали с него се засягат императивни норми на закони. По изложените от първоинстанционния съд и в настоящото съдебно решение съображения, се налага изводът, че заповедта на министъра на вътрешните работи, в оспорената й част, е издадена от компетентен административен орган, в кръга на предоставените му със закон правомощия. Мотивирана е с посочване на преследваната от нея крайна цел – недопускане извършването на разходи над утвърдените финансови средства за персонал по бюджета на министерството за 2019 година. Предвидената за целта и оспорена от жалбоподателя мярка по т. 8 не противоречи не императивните норми на материалния закон, регламентиращи правото на труд и на възнаграждение за положен труд, включително такъв, положен извън редовното работно време. Заповедта е издадена и в съответствие с административнопроизводствените правила, доколкото е изготвена и съгласувана съгласно процедурата, разписана във Вътрешните правила за организацията на документооборота в МВР, утвърдени със заповед № 8121 з-1-13/08.08.2019 година. Въз основа на всичко гореизложено, като е достигнал до извод за законосъобразност на оспорения акт и е отхвърлил жалбата на В. Алексиев, административният съд е постановил правилно решение, което съответства на разпоредбите на материалния закон и фактите по делото. При постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Съдът е обсъдил всички относими към спора доказателства, разпределил е правилно доказателствената тежест в процеса и е предоставил еднаква възможност за участие и защита на страните. Фактическата обстановка е изяснена точно, ясно и обективно, като въз основа на нея са изведени законосъобразни правни изводи, които следва да бъдат потвърдени. По тези съображения, не се доказват сочените от касатора основания за отмяна на първоинстанционното решение. Същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, основателна е претенцията на ответната страна за присъждане на разноски в полза на МВР, представляващи юрисконсултско възнаграждение за защита в касационното производство, платими от касатора в размер на 100.00 (сто) лева на основание чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.