Решение № 13620 от 15.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15174/2008 г.

Решение № 13620 от 15.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15174/2008 г., IV о., докладчик съдията Георги Георгиев Производството е по реда на глава Десета, раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" от Административно процесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба от "Национално сдружение за потребителска информация и съвети на гражданите" подадена от председателя Павел Костадинов Кърлев против разпоредбите чл. 4, ал. 2 и чл. 6, т. 4 от Наредба № РД 16-1082 от 15.10.2008 г. за условията и реда за предоставяне на финансови средства на сдруженията на потребителите от Държавата /ДВ бр. 91/2008 г./, издадена от Министерството на икономиката и енергетиката с искане за отмяната им на основание чл. 146, т. 3 и 4 от АПК - съществени нарушения на административно производствени правила и противоречие с материално правни разпоредби. Поддържа се, че обжалваните разпоредби противоречат на чл. 6 и чл. 56 от Конституцията на Република България и чл. 13, ал. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и човешките свободи /ЕКПЧОС/ във връзка с чл. 5 от КРБ прокламиращи принципите на равенство на гражданите и организациите им. Също така, че атакуваните текстове въвеждат критерии в които е налице елемент на дискриминация с ефект ограничение във финансирането, като то се предвижда само за сдружения с офиси в градове с население над 25000 жители. По този начин се елиминира прекия контакт на жителите на по малките населени места с представителите на сдруженията на потребителите и се затруднява реализирането като се подценяват основните им права прокламирани в чл. 1, ал. 2, т. 1 - 7 от Закона за защита на потребителите /ЗЗП/. Предложените критерии в оспорените текстове от Наредбата с определената им относителна тежест не съответстват на целта на ЗЗП, където водещ критерии следва да е сдружаването, колективната подкрепа и правна защита пред административни и съдебни органи. Вместо това в т. 4, буква "а" на приложението към чл. 4, ал. 2 от Наредбата е посочен критерий - участие в помирителни комисии, което не може да служи за оценка за работата и значимостта на потребителските сдружения поради това, че дейността на помирителните комисии е регламентирана в Правилник за работата на помирителните комисии /ДВ, бр. 13 от 10.02.2006 г./ като единственото изискване към потребителските сдружения е да определят свои представители за включване в заповед на министъра на икономиката и енергетиката по чл. 182, ал. 2 от ЗЗП, а участието им се определя от поканата на Председателя на помирителната комисия, съгласно чл. 7 от Правилника за работата й. Следователно този критерий не може да бъде обективен за дейността на сдружението и за извършената работа в интерес на потребителите както е озаглавено в приложение № 1 към чл. 4, ал. 2 от наредбата защото оценката е резултат от поведението на председателите на помирителните комисии по местонахождение и не зависи от сдруженията. Поддържа се, че критерият в чл. 6, т. 4 от Наредбата е в нарушение на чл. 6 от КРБ, чл. 56 от КРБ, чл. 13 от /ЕКПЧОС/ във връзка с чл. 5, ал. 4 от КРБ. В хода на съдебното производството е постъпила молба, с която се поддържа допълнително, че процедурата предвидена в оспорената наредба е дала основание за издаване на заповед № РД - 16 - 1106/22.10.2008 г. за откриване на процедура за финансиране за минал период което е в нарушение на чл. 14, ал. 1 и 2 от ЗНА и се разпределят средства в размер на 150000 лева вместо заложените в държавния бюджет 100000 лева. На трето място се поддържа, че оспорваната наредба не е била съгласувана с потребителските сдружения, което е драстично процесуално нарушение и основание за отмяна на цялата наредба в какъвто смисъл се променя петитума на първоначалната жалба. Върховният административен съд, Четвърто отделение като разгледа така подадената жалба констатира следното: Жалбата е подадена от сдружение с наименование "Национално сдружение за потребителска информация и съвети на гражданите" със седалище и адрес на управление гр. София. Същото е регистрирано по реда на Закона за юридическите лица с нестопанска цел за осъществяване на дейност в обществена полза, регистрирано е в Министерството на правосъдието и представлява сдружение на потребителите според чл. 167 и сл. от Закона за защита на потребителите. Наредбата е с предмет "Условията и редът за предоставяне на финансови средства на сдруженията на потребителите от държавата", като право на финансиране от държавата имат сдруженията цитирани по горе, посочени в чл. 3 от Наредбата. При тези данни сдружението жалбоподател е адресат на оспорената наредба и с нея се засягат негови права и интереси във връзка с финансирането от Държавата, поради което има правен интерес да я обжалва. Разгледана по същество жалбата е неоснователна по следните съображения: Закона за защита на потребителите /ЗЗП/ урежда защитата на потребителите, правомощията на държавните органи и дейността на сдруженията на потребителите в тази област. Целта на закона е защитата на основни права на потребителите - чл. 1, ал. 2 от ЗЗП, като в чл. 3 е посочено, че правата на потребителите по този закон не могат да бъдат ограничавани. В глава Осма от ЗЗП са посочени органите и организациите за защита на потребителите, като в раздел II са уредени възможностите на гражданите да се сдружават за защита на правата си по този закон. Според чл. 168, ал. 1, Сдруженията на потребителите са сдружения с нестопанска цел които действат изключително в интерес на потребителите, не са свързани с политическа партия, икономически независими са от производители, вносители търговци и доставчици. Правата на тези сдружения са посочени в чл. 169 от ЗЗП. В кръга на характеристиката на дейността на сдруженията за защита на потребителите в чл. 170 от ЗЗП е посочено, че представително е това сдружение на потребителите, което извършва ефективна обществена дейност за защита интересите на потребителите, което се преценява в зависимост от извършените и разпространени публикации за защита на потребителите, проведените информационни кампании за запознаване на потребителите с техните права, предприетите действия за защита на колективни интереси на потребителите и изградените приемни за предоставяне на съвети и информация на потребителите, които трябва да са най малко в една трета от областните градове. Тази характеристика на сдруженията е от съществено значение тъй като министърът на икономиката, енергетиката и туризма изготвя ежегодно списък на представителните сдружения на потребителите, отговарящи на изискванията на чл. 170, ал. 1, който се публикува в Интернет страницата на министерството. Представителните сдружения имат правата по чл. 171 от ЗЗП да участват в Националния съвет за защита на потребителите, в колективните и консултативни органи за защита на потребителите. Държавата може да финансира сдружения на потребителите съобразно обема и общественото значение на извършената работа в интерес на потребителите, което се извършва с Наредба за условията и реда за предоставяне на финансови средства на сдруженията на потребителите. Такава е издадената наредба № РД 16 - 1082 от 15.10.2008 г. издадена от Министъра на икономиката енергетиката и туризма. Първото оплакване се свежда до противоречие на чл. 4, ал. 2 от Наредбата с принципите за равнопоставеност заложени в ЗЗП и Конституцията на РБ и Европейската конвенция за защита правата на човека и човешките свободи /ЕКЗПЧОС/. В чл. 4, ал 1 от Наредбата се предвижда сдруженията на потребителите да получават финансиране от Държавата съобразно следните критерии: 1. обема на извършената от тях работа в интерес на потребителите и 2. общественото значение на извършената от тях работа в интерес на потребителите, а в ал. 2 тежестта на посочените критерии е диференцирана в приложение № 1 към чл. 4. Оспорва се и нормата на чл. 6, т. 4 от Наредбата предвиждаща, че общественото значение в работата в интерес на потребителите се определя от броя на приемните за предоставяне на съвети и информация на потребителите в населените места с повече от 25000 души население. Поддържа се, че така заложените критерии с определената им относителна тежест не съответстват на целта на ЗЗП и Правата на потребителите разписани в чл. 1, ал. 2, т. 1 - 7 от ЗЗП. По същество се оспорва въвеждането на критерия по т. 4, "а" от приложение № 1, към чл. 4, ал. 2 от Наредбата където се предвижда оценка за участие в работата на помирителните комисии като част от оценяване за оказване съдействие за уреждане на потребителски спорове. Поддържа се, че участието в помирителни комисии е регламентирано в Правилника за работа на помирителните комисии и участието на представителите на сдружението зависи от председателя на помирителната комисия. Тези доводи съдът намира за неоснователни. Работата на помирителните комисии е законово регламентирана в глава девета, "Потребителски спорове, раздел II "Помирителни комисии" от ЗЗП. Такива комисии се създават от министъра на икономиката и енергетиката, който определя със заповед седалището и района на действие, както и одобрява списък на членовете им. Съставът на помирителната комисия - чл. 183 от ЗЗП включва и представител на сдружение на потребителите. Според Правилника за работата на помирителните комисии председателят на такава комисия отправя до сдруженията на потребителите искане за посочване на представител в помирителната комисия. При така цитираната уредба е неоснователно възражението в жалбата, че оценката по този показател - участие в работата на помирителните комисии не отразява действителното участие на сдружението в защита на потребителите тъй като това участие в помирителните комисии зависи в голяма степен от председателя на помирителната комисия, който отправя покана до сдруженията. Представителността на сдруженията на потребителите е в зависимост от обстоятелствата по чл. 170, ал. 1 от ЗЗП и в съответствие с нея се предвиждат по голям обем правомощия на тези сдружения според уредбата в ЗЗП, поради което е нормална законова последица при конкретната оценка за финансирането от държавата според Наредбата то да е в зависимост както от обема работа на конкретното сдружение в интерес на потребителите, така и от общественото значение на извършената от тях работа в интерес на потребителите. Или, общественото значение на работата на сдружението може да бъде преценена от участието на представителите му в работата на помирителните комисии по обществено значими спорове между потребители и търговци. Възражението, че това участие не зависи от конкретното сдружение е неоснователно, тъй като обществено значимите спорове разглеждани от помирителната комисия предопределят и участието на сдруженията със специфичен предмет на дейност и цели идентични с характера на разглежданите спорове от помирителните комисии. Или оценката на дейността на сдруженията на потребителите е в зависимост от действителната работа в интерес на потребителите като формално учредените сдружения с предмет и цели в по ниска степен на обществена полза ще получат по ниска оценка, което ще се отразява на финансирането. С разпоредбата на чл. 6, т. 4 от Наредбата също се поддържа, че е въведен дискриминационен критерии по отношение на сдруженията. Това възражение също е неоснователно. В чл. 170, ал. 1, т. 2 от ЗЗП е посочено, че представително е сдружение което има изградени приемни в най малко една трета от областните градове. Или ЗЗП въвежда понятието представително сдружение и на него в това качество му се признават повече права, но няма ограничение всяко сдружение на потребителите да има представителства според собствените си възможности и преценка. По примера на законодателя в ЗЗП е нормална законова последица да се въведе критерии за представителност на сдружението от чиято преценка да зависи и финансирането според Наредбата в чл. 6, т. 4 от която е предвидено, че за да бъде финансирано сдружение на потребителите от държавата общественото значение в работата му в интерес на потребителите ще се определя и от брой на приемните за предоставяне на съвети и информация на потребителите в населените места с повече от 25000 души население. Така разписано изискването не създава ограничение в смисъл на дискриминация както се твърди в жалбата. Никаква пречка няма сдружението на потребителите да разкрие приемни където намери за целесъобразно, но няма законово задължение и е в правомощията на министъра на икономиката, енергетиката и туризма да определени по какви критерии ще преценява обема и общественото значение на извършената от сдруженията за защита на потребителите работа в интерес на потребителите. Негово право е, произтичащо от Чл. 172, ал. 3 от ЗЗП да заложи критерии за оценка в рамките на Закона за защита на потребителите, когато държавата ще финансира сдруженията на потребителите. Заложеното изискване за разкриване на приемни/офиси/ в градове с над 25000 жители е израз на тази субективна преценка за работата на сдруженията. При изложените съображения не се констатират нарушения при издаване на нормите, чиято отмяна се иска, с норми от по висок ранг в Закона за защита на потребителите, Конституцията на Република България и ЕКЗПЧОС/, поради което жалбата е неоснователна. В хода на съдебното производство се поддържа и друг разширен петитум на жалбата - да бъде отменена изцяло наредба № РД-16-1082 от 15.10.2008 г. на министъра на икономиката и енергетиката, тъй като при издаването й тя изобщо не била съгласувана с потребителските сдружения. Като допълнително съображение се сочи, че въз основа на нея била издадена заповед за откриване на процедура за финансиране за минал период, а наредбата нямала обратно действие. Също така, че разпределените средства са в размер на 15000 лева вместо заложените в бюджета 100000 лева. Така поддържаните допълнителни доводи и искане са неоснователни. Процедурата по издаване на нормативни административни актове е уредена в глава Пета, раздел III от АПК. Според чл. 75, ал. 2 от АПК, Нормативни административни актове се издават по прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по висока степен. Освен правилата за издаването им в АПК се предвижда за неуредените въпроси да се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В глава трета от него, "Изработване на проекти на нормативни актове" се посочват принципите, приложими при изработването на проекта, който според чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасяне за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най малко 14 дневен срок за предложения и становища по проекта. От преписката на административния орган се установява, че с писмо изх. № 04 - 17 - 545/29.05.2008 г. изходящо от Министерство на финансите до Министерство на икономиката и енергетиката относно проекта за Наредба за условията и реда за предоставяне на финансови средства на сдруженията на потребителите от държавата е обърнато внимание от министъра на финансите да бъде спазена процедурата по чл. 26 от Закона за нормативните актове преди внасяне на проекта на нормативен акт за издаване от министъра на икономиката и енергетиката. От приложените по преписката доказателства няма данни тази препоръка и изискване в ЗНА да е била изпълнена при издаване на оспорената наредба, но при служебната проверка в интернет страницата на министерството на икономиката и енергетиката се установява, че на 25.09.2008 г. е публикуван проекта на Наредбата за условията и реда за предоставяне на финансови средства на сдруженията на потребителите от държавата с текста на приетата и обнародвана впоследствие наредба, предмет на жалбата / ДВ, бр. 91/2008 г./. При тези констатации следва да се приеме за изпълнена процедурата, предвидена в чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове. След като това задължение е изпълнено от административния орган и няма данни за възражения, мнения и становища от заинтересовани адресати, то не е налице и задължение да се обсъждат такива преди приемането на нормативния административен акт. Останалите възражения, въведени с допълнителната молба против заповед № РД-16-1106/22.10.2008 г. са неотносими към обжалвания подзаконов нормативен акт, а законосъобразността на заповедта и действията на органите на основание приетата наредба следва да бъдат преценявани в друго производство. При изложените съображения следва да бъде постановено решение с което бъде отхвърлено оспорването по жалбата от "Национално сдружение за потребителска информация и съвети на гражданите" подадена от председателя Павел Кърлев против Наредба № РД-16-1082 от 15.10.2008 г. за условията и реда за предоставяне на финансови средства на сдруженията на потребителите от Държавата /ДВ бр. 91/2008 г./ издадена от Министерството на икономиката и енергетиката, в сила от 21.10.2008 г. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Четвърто отделение