Определение № 674 от 22.01.2024 г. на ВАС по адм. д. № 12299/2023 г.

ОТМЕНЯ определение №1656 от 16.11.2023г. по административно дело №686/2022г. по описа на Административен съд – Пазарджик. ВРЪЩА делото на същия състав на Административен съд - Пазарджик за продължаване на съдопроизводствените действия. Определението не подлежи на обжалване. Вярно с оригинала, Председател: /п/ ТОДОР ПЕТКОВ секретар: Членове: /п/ КРАСИМИР КЪНЧЕВ /п/ ТАНЯ ДАМЯНОВА Особено мнение на докладчика по делото Красимир Кънчев Особено мнения на съдия Красимир Кънчев: Не съм съгласен със становището на мнозинството от съдебния състав за неправилност на обжалваното определение, тъй като оспореното пред административния съд решение на Общински съвет – Лесичово било акт на управление и подлежало на оспорване на основание чл.8, ал.11 от ЗОбС по реда на чл.45 от ЗМСМА. С оспореното пред административния съд решение на Общински съвет – Септември по т.1 и т.2 е дадено съгласие за промяна на начина на трайно ползване на два имота с посочени идентификатори в с.Церово и с.Лесичово, в двата в общ.Лесичово, обл.Пазарджик, от „пасище“ и „пасище, мера“ в „пустееща необработваема земя“. А по т.3 общинският съвет е възложил изпълнението на кмета на Община Лесичово. Касае се за процедура по чл.78а от ППЗСПЗЗ. Според ал.1 от тази разпоредба собственикът на земеделска земя или упълномощено от него писмено с нотариална заверка на подписа лице може да подаде заявление до общинската служба по земеделие за промяна на начина на трайно ползване на имота или на части от него за други земеделски нужди. Ал.2 от същата разпоредба разписва, че началникът на общинската служба по земеделие назначава комисия в състав: двама представители на общинската служба по земеделие и представител на изпълнителя на технически дейности за поддържане на картата на възстановената собственост - в случаите по ал.3, която съвместно със собственика или упълномощеното от него лице извършва проверка на място и установява начина на трайно ползване на имота. А Според ал.4 от тази разпоредба Комисията съставя протокол, в който отразява констатирания начин на трайно ползване на имота. Протоколът на комисията се одобрява от началника на общинската служба по земеделие и се съобщава на лицата по ал.1. Оспореното решение на Общински съвет – Лесичово касае упражняване на правомощие на собственика на имота по чл.78а, ал.1 от ППЗСПЗЗ за извършване на действия по промяна на неговия начин на трайно ползване. Това решение е част от процедурата по промяна на начина на трайно ползване на имота, с който не се променя начина на трайно ползване. А актът, с който се променя начина на трайно ползване на земеделската земя, е одобрен от началника на съответната ОСЗ протокол, съставен от комисията по чл.78а, ал.2 от ППЗСПЗЗ. В този смисъл оспореното решение е акт по чл.21, ал.5 от АПК, за който изрично е изключено от законодателя оспорването му по съдебен ред. Оспореното в първоинстанционното производство решение има декларативен характер и не рефлектира пряко в правната сфера на трети лица. С него не се създават права или задължения и не се засягат права, свободи и законни интереси на граждани или организации. Затова оспорването от областния управител на област Пазарджик е било недопустимо и административният съд правилно на основание чл.159, т.1 от АПК с обжалваното определение е оставил без разглеждане жалбата и е прекратил образуваното съдебно производство по нея. От изложеното по-горе е видно, че оспореното решение на Общински съвет – Лесичово не е акт на управление. За да е акт на управление оспореното решение трябва да предизвиква правна промяна, каквато не настъпва с решението на Общински съвет – Лесичово. Не споделят становището на мнозинството от съдебния състав за допустимост на оспорването, независимо че оспореното решение е акт по чл.21, ал.5 от АПК, тъй като за областния управител това било допустимо поради неговото правомощие по чл.8, ал.11 от ЗОбС да оспорва актовете на общинските съвети по реда на чл.45 от ЗМСМА. Считам, че не може да се създава различен ред за оспорване на едно и също решение, като за областният управител това да е допустимо, а за всички останали да не е допустимо. Считам също, че не може да се оспорва акт на общинския съвет, който не е индивидуален, общ административен акт или подзаконов нормативен акт само с оглед качеството на оспорващия. За изводи, обратни на горните, не намирам опора и в цитираното с мотивите към настоящото определение Тълкувателно решение №5 от 10.12.2008г. на ОСС на ВАС по т. дело №20/2007г. на ВАС. Диспозитивът на това тълкувателно решение действително гласи, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл.45, ал.4 от ЗМСМА във връзка с чл.32, ал.2 от ЗА, включително и тези, издадени на основание чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА. Но за да се прецени доколко това тълкувателно решение е приложимо, следва да се съобрази въпросът, на който ОСС на ВАС е отговорил, както и противоречивата практика, която е разрешена с него. В действителност за постановяване на тълкувателното решение е имало две противоречиви становища. Според първото от тях нямало ограничение в компетентността на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност върху всички актове на общинските съвети, които имат характеристиката на индивидуални, общи или нормативни, включително и решенията по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, касаещи придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. Според другото становище при формулиране правомощията на областния управител законодателят е предвидил известно ограничение, като съгласно разпоредбата на чл.32, ал.1 ЗА то е в "границите на предоставените му правомощия". Това становище е поради правното виждане, изразяващо се в предоставяне на възможност на общинските съвети да взимат самостоятелни решения на все по-голям кръг от въпроси, свързани с местното самоуправление. С тълкувателното решение е възприето първото становище. Но дори за него в мотивите към тълкувателното решение е посочено, че актове на общинските съвети трябва да имат характеристиката на индивидуални, общи или нормативни, включително и решенията по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, касаещи придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. В случая оспорваното решение няма характеристиките на такъв акт, поради което оспорването му е недопустимо. В подкрепа на извод, че само индивидуални, общи или нормативни актове подлежат на оспорване по реда на чл.45, ал.4 от ЗМСМА, е и третото изречение от тази разпоредба, в което е посочено, че оспорването спира изпълнението на индивидуалните и общите нормативни актове и действието на подзаконовите нормативни актове. В това изречение са посочени кои актове подлежат на оспорване по този ред, като употребата в първите две изречения на общото понятие актове е само поради липсата на нужда за изричното им посочване с оглед, че това е направено в третото изречение. Изразеното от мен становище не е и изолирано, като в този смисъл са и определение №15975 от 2.12.2013г. на ВАС, осмо отделение по адм. д. №15532/2013г., определение №5879 от 08.05.2018г. на ВАС, първо отделение по адм. д. №4414/2018г., определение №8291 от 29.09.2022г. на ВАС, четвърто отделение по адм. д. №8324/2022г.