Решение № 15760 от 21.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 13410/2009 г.

Решение № 15760 от 21.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 13410/2009 г., VII о., докладчик съдията Таня Вачева Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалбата на М. Д. А. и Ц. П. А. като съдружници в ГД "Антен плюс" със седалище в гр. Шумен срещу Наредба № 37 от 21.07.2009 год. за здравословното хранене на учениците, издадена от министъра на здравеопазването и обнародвана в ДВ, бр. 63 от 7.08.2009 год. (Наредбата). Релевират се доводи за противоречие на подзаконовия нормативен акт с разпоредби на актове от по-висока степен - чл. 19, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията на Република България, чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД), чл. 3, ал. 1 от Закона за храните (ЗХ) и чл. 29 във вр. с чл. 2, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК). Поддържат се доводи и за нищожност на Наредбата поради липсата на компетентност от страна на министъра на здравеопазването за издаването й. Жалбоподателите молят подзаконовият нормативен акт да бъде изцяло отменен. Ответникът министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, след като съобрази доводите на страните и направи правен анализ на оспорената Наредба № 37/21.07.2009 год. на министъра на здравеопазването, намира жалбата за процесуално допустима. Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт. Наредбата е насочена към неограничен кръг адресати, но според разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, или за които той поражда задължения. Изискването е императивно и категорично сочи за осъществяване на непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Жалбоподателите са активно легитимирани да оспорват Наредбата, тъй като уредените с нормативния акт обществени отношения засягат непосредствено развиваната от тях стопанска дейност. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Като нормативен административен акт Наредбата урежда по общ начин съответните повтарящи се обществени отношения, отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно действие. Тя се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Като източник на право Наредбата е част от системата на издаваните от изпълнителната власт подзаконови нормативни актове (правилници, наредби и инструкции). Чл. 15, ал. 3 във вр. с ал. 1 от ЗНА третира Наредбата като нормативен акт, спрямо който на общо основание важи изискването за конституционосъобразност и законосъобразност на нормативните актове. В съответствие с чл. 24, ал. 1 от Указ № 883/1974 год. за прилагане на Закона за нормативните актове, тя има наименование, което сочи на вида на акта и главния му предмет. Съобразно очертания предмет разпоредбите на акта се групират в части, дялове, глави и раздели или се подреждат без такива подразделения, или само в някои от тях. Както се посочи, Наредбата е структурирана в раздели, обозначени съгласно чл. 28, ал. 3 от Указа с римски цифри и при спазване изискванията на чл. 30 от същия Указ. Оспорената Наредба е издадена в рамките на предоставената от Закона за здравето компетентност на министъра на здравеопазването за решаване на въпроси, които не са от изключителна компетентност на други органи. С този нормативен акт се регулират конкретните обществени отношения, свързани с опазване здравето на гражданите и в изпълнение на заложената в чл. 1 от Закона за здравето цел. Съгласно разпоредбата на чл. 34, ал. 2 от ЗЗ, здравните изисквания за обектите с обществено предназначение, продуктите и стоките със значение за здравето на човека и дейностите със значение за здравето на човека, както и максимално допустимите нива на фактори на жизнената среда се определят с наредби на министъра на здравеопазването, доколкото с друг закон не е предвидено друго. Легалната дефиниция на понятието "продукти и стоки със значение за здравето на човека" се съдържа в нормата на § 1, т. 10 от Допълнителните разпоредби на Закона за здравето. Съгласно даденото определение това са: а) храни, добавки в храни, материали и предмети, предназначени за контакт с храни; б) лекарства; в) козметични продукти; г) химични вещества, препарати и продукти и д) дрехи втора употреба. Доколкото храните изрично са посочени като стоки със значение за здравето на човека, а особената здравна закрила при опазване здравето на децата е изрично вписана в чл. 2, т. 5 от Закона за здравето, министърът на здравеопазването е натоварен да издава наредби относно изискванията за осигуряване на здравословно хранене на учениците, организирано в ученически столове, бюфети, и автомати за закуски и напитки на територията на училища, общежития и бази за спорт, отдих и туризъм на учениците. Поради това и неоснователно е оплакването, че с оспорения нормативен акт министърът на здравеопазването е излязъл извън рамките на материалната си компетентност. Ограничаването на продажбата на определените с атакуваната разпоредба храни и напитки е въз основа на акт от по-висока степен и във връзка с целта на Закона за здравето - опазване на здравето на гражданите като национален приоритет. В чл. 19, ал. 2 от Конституцията на РБ като основно начало е провъзгласен принципът за защита на правата на потребителя със закон, което е приоритет пред заложения в ал. 1 на текста общ принцип, че икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива. Особената възрастова група на потребителите - учениците, в местата за обучение и спорт, напълно оправдават здравните изисквания, предмет на атакуваната разпоредба. Несериозен е доводът, че този акт ограничава правото на свободен достъп на учителите до храни и напитки. Учебните заведения и местата за отдих и спорт на учениците са подчинени на особен режим - както учебен, така и дисциплиниращ, също и ограничаващ. Целта на училището е да обучава и възпитава, постигането на която цел е грижа и на учителите и възпитателите. Оспорената Наредба изключва определени храни и напитки само като предмет на продажбата като търговска дейност с цел печалба в определените с нея обекти, но не ограничава правото на стопанска дейност. Не се констатира противоречие с нормата на чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от ЗОАРАКСД. Според разпоредбата на ал. 2 всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон. Ал. 3 допуска с подзаконов нормативен акт, посочен в закон, да се конкретизират изискванията по ал. 2, но при спазването на чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД. Т. е. регулираните с оспорената Наредба обществени отношения във връзка със защитата здравето на учениците в училищата и базите за отдих попадат в предвиденото в чл. 3, ал. 3 на този закон изключение - "При административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане целите на закона". Правото на свободната стопанска инициатива, разбирана като развиване на търговска дейност с цел печалба, не е накърнено с оспорения подзаконов акт. Обратно, то следва да се подчинява на предвидените в закон, респ. подзаконов нормативен акт задължения, забрани и ограничения. Наредбата не противоречи и на чл. 3, ал. 1 от Закона за храните. Този текст разписва общото задължение за предлагане на пазара само на храни, които отговарят на изискванията на този закон, имат хранителна стойност не по-ниска от тази, произтичаща от утвърдения им състав, и са безопасни за човешкото здраве. Предвидените в оспорения акт ограничения за продажба на някои видове храни в ученическите бюфети, лавки и столове са въведени не по причина, че не отговарят на въведените изисквания и стандарти по отношения техния състав, а са в изпълнение на целта на Закона за здравето, доразвита в нормата на чл. 1, ал. 3 от Наредбата. Последната не въвежда абстрактно ограничаване и забрана за продажбата им само въз основа на този критерии. Оспореният подзаконов акт не противоречи и на разпоредбата на чл. 29 от Закона за защита на конкуренцията, който регулира други обществени отношения. С нея се въвежда обща забрана за нелоялна конкуренция, но между стопанските субекти (чл. 2 от същия закон). Издадената от министъра на здравеопазването Наредба има за цел да осигури здравословно хранене на учениците в училищата и местата за ученически отдих и не касае търговските отношения между самите стопански субекти и забраната за нелоялна конкуренция между тях. Неотносими към законосъобразността на Наредбата са всички останали доводи на жалбоподателите, базиращи се единствено на ограничаване на търговската им дейност с цел печалба в търговски обект, който попада в ограниченията, наложени с Наредба № 37/2009 год. на министъра на здравеопазването. При преценката за съответствието на нормативния административен акт с материалните разпоредби се изследва съобразността на акта с нормите, установяващи законовата делегация, както и съответствието на Наредбата с общата законова регламентация на цялостния юридически акт, в чиято връзка е издадена. В случая установената със Закона за здравето законова делегация е с общ характер, а не е по прилагането на конкретен закон или правна норма. Поради това съдебният контрол се отнася до проверка на конкретно противоречие с норми на правен акт от по-висока степен съобразно материалното съдържание на Наредбата. Предвид изложеното съдът приема, че не е нарушена разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, тъй като атакувания подзаконов нормативен акт съответства на Конституцията и на нормативните актове от по-висока степен. Поради това жалбата по изложените в нея оплаквания, следва да бъде отхвърлена като неоснователна.