Определение № 12837 от 27.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9366/2024 г.

Производството е по чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по частна жалба на „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД срещу определение № 8865 от 16.07.2024 г. по адм. дело № 5361/2024 г. на Върховния административен съд, състав на шесто отделение. С обжалваното определение тричленният състав е постановил следното: Отхвърлил е искането на „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД, гр. Варна за отправяне на преюдициално запитване към Съда на Европейския съюз, с въпроси, формулирани подробно в подадената жалба и отразени в мотивите на съдебното определение. Оставил е без разглеждане жалбата на „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД, гр. Варна срещу заповед № РД-815/12.12.2017 г. на министъра на околната среда и водите, с която на основание чл.12, ал. 6, във вр. с чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) е обявена за защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра” в землищата на с. Тюленово, община Шабла, област Добрич, с. Камен бряг, с. Свети Никола, с. Българево, гр. Каварна, с. Божурец, с. Топола, община Каварна, област Добрич и гр. Балчик, община Балчик, област Добрич, с обща площ от 483,363 кв.км, от които 473,272 кв. км морски пространства и е прекратил производството по делото. Частният жалбоподател излага доводи, че обжалваното определение е неправилно и иска да се отмени като се върне делото за продължаване на съдопроизводствените действия и се укаже на първоинстанционния съд да отправи преюдициално запитване до СЕС по четирите поставени въпроси. Поддържа, че съдът неправилно е приел, че подадената жалба срещу заповед № РД-815/12.12.2017 г. на министъра на околната среда и водите е недопустима, т.к. заповедта е изключена от съдебен контрол по силата на изричната разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР. Според жалбоподателя с въвеждането на необжалваемост на актовете за обявяване на съответната защитена зона не може да се изключи възможността на засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт. Подадената от дружеството жалба срещу заповедта по чл. 12, ал. 6 ЗБР е именно с доводи за нищожност на акта, с искане за прогласяването й като нищожна. В тази насока се позовава на решение № 14 от 04.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 г. на Конституционния съд, в което е посочено, че принципът за съдебна обжалваемост на нищожните административни актове има абсолютен характер и не търпи изключения. На следващо място поддържа, че съгласно цитираното решение на Конституционния съд отговорност на компетентния национален съд е когато в производството пред него се прилага закон, транспониращ директива на ЕС, да изясни дали относимите съюзни правни норми налагат определено съдържание на приложимата правна уредба. Намира, че формулираните четири въпроса са от значение за правилното тълкуване и прилагане правото на Съюза, както и че правилното им транспониране е от съществено значение за изхода на делото, поради което неправилно тричленният състав е отхвърлил искането за отправяне на преюдициално запитване. Ответникът по частната жалба – министърът на околната среда и водите, чрез процесуалния си представител, представя писмен отговор, в който по подробно развити съображения поддържа, че обжалваното определение е правилно и не са налице основания за отмяната му. Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че частната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД е обжалвал пред Върховния административен съд с доводи за нищожност заповед № РД-815/12.12.2017 г. на министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 12, ал. 6, във вр. с чл. 6, ал. 1, т. 1 и 2 ЗБР е обявена за защитена зона BG0000573 „Комплекс Калиакра” в землищата на с. Тюленово, община Шабла, област Добрич, с. Камен бряг, с. Свети Никола, с. Българево, гр. Каварна, с. Божурец, с. Топола, община Каварна, област Добрич и гр. Балчик, община Балчик, област Добрич, с обща площ от 483,363 кв. км, от които 473,272 кв. км морски пространства, по която е образувано адм. дело № 5361/2024 г. по описа на ВАС. В жалбата е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС с формулирани четири въпроса, свързани с правото на справедливо и своевременно обезщетяване на собствениците и ползвателите на земи, които попадат в съответната защитена зона, обявена със заповед на министъра на околната среда и водите, за понесената загуба от наложените ограничения, както и с правото на всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза са били нарушени, да разполага с ефективни правни средства за защита пред съд, които намира за релевантни предвид разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР, която изключва от съдебен контрол заповедите по ал. 6. С обжалваното определение съдът правилно е приел, че жалбата на „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД е процесуално недопустима, т. к. съгласно чл. 12, ал. 7 ЗБР заповедта за обявяване на съответната защитена зона е окончателна и не подлежи на съдебен контрол. По повод доводите на жалбоподателя, основани на общата непълна клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията, съдът е посочил, че с решение № 14 от 12.10.2021 г. по к. д. № 14/2020 г. Конституционният съд е отхвърлил искането на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР. Подчертал е, че съгласно чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд решенията на Конституционния съд са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани. При тези обстоятелства и на основание чл. 159, т. 1 АПК обосновано е приел, че липсата на абсолютна положителна процесуална предпоставка за възникване правото на съдебно оспорване детерминира недопустимост на съдебното производство, включително при доводи за нищожност на обжалвания акт, което обуславя оставяне на жалбата без разглеждане и прекратяване на съдебното производство. Неоснователни са доводите в частната жалба, черпени от решение № 14 от 04.11.2014 г. на Конституционния съд по к. д. № 12/2014 г. за допустимост на оспорването на заповедта на министъра на околната среда и водите с доводи за нищожност. В решение № 14 от 12.10.2021 г. на Конституционния съд по к. д. № 14/2020 г. съдът е разгледал поставения въпрос за противоконституционност на забранителната разпоредба в различните, но взаимообвързани аспекти на спора. Относно поддържаното от сезиращия тричленен състав на Върховния административен съд в искането, че нормата на чл. 12, ал. 7 ЗБР противоречи на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, като лишава собствениците от съдебен контрол върху административния акт, който засяга техни права и интереси, Конституционният съд е посочил, че: „Във връзка с настоящото производство е от значение да се отбележи, че въвеждайки общата клауза за обжалваемост на актовете на администрацията (чл. 120, ал. 1 от Основния закон), конституционният законодател едновременно балансира потенциалната колизия между публичния интерес и този на частноправните субекти и предвижда възможност законодателят да изключи някои административни актове от нейния обхват – чл. 120, ал. 2 от Конституцията.“ По повод решение № 14 от 2014 г. Конституционният съд е посочил, че в това решение се определя конституционната мяра на изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията и се извеждат критериите, от които е обвързан законодателят, позовавайки се на релевантна своя практика. Според мотивите и формулираното принципно положение в решение № 14 от 2014 г. по изключение е допустимо със закон да се предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове. Конституционният съд подчертава, че тази необжалваемост не може да засяга реализацията на основните права и свободи на гражданина, освен ако се налага за защитата на висши конституционни ценности, свързани с особено важни интереси на обществото, и трябва да е в съответствие с изискването за съразмерност – на правото на защита срещу административния акт и целта на необжалваемостта. В решение № 14 от 12.10.2021 г., в заключение Конституционният съд приема, че отклонението, чрез разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР, от общия принцип за обжалваемост на административните актове, допустимо по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, остава в определените от Основния закон параметри и не води до конституционно нетърпима намеса на държавата в правото на частна собственост на лицата и не представлява несъразмерно на преследваната легитимна цел ограничаване на достъпа им до правосъдие. Както е посочил тричленният състав, даденото тълкуване и отговор на поставения въпрос от Конституционния съд е задължително за съда. Законовата забрана за съдебно обжалване на заповедта по чл. 12, ал. 6 ЗБР изключва правната възможност за оспорването й пред съда, в т. ч. с доводи за нищожност. Съдът правилно е приел, че недопустимостта на съдебното обжалване на процесната заповед води до отхвърляне на искането за преюдициално запитване. В тази насока е посочил, че искането за сезиране на Съда на Европейския съюз на първо място е във връзка със спора по същество и на следващо, че не е налице съмнение относно приложимостта и действието на общностните разпоредби към правоотношението, обект на съдебен контрол. Позовал се е също на произнасяне на тричленен състав на Върховния административен съд с определение № 10129 от 10.11.2022 г. по адм. дело № 1134/2018 г. на ВАС, със сходен предмет, по което искането за отправяне на преюдициално запитване с аналогични въпроси е отхвърлено. Изложените съображения в тази насока са правно обосновани и се споделят изцяло от касационната инстанция. Със Закона за биологичното разнообразие в националния правен ред са транспонирани основно двете директиви на Европейския съюз (ЕС), които са базови за съюзното екологично право – Директива 92/43/ЕИО (OB, L 206, 22.7.1992 г.) и Директива 2009/147/ЕО (кодифицира Директива 79/409/EО, ОВ, L бр. 20 от 26.01.2010 г.), обозначавани също и като природните директиви на ЕС, както и други актове на вторичното право на Съюза – Директива 2006/105/ЕО на Съвета за адаптиране на директиви 73/239/ЕИО, 74/557/ЕИО и 2002/83/ЕО в областта на околната среда, с цел хармонизиране на законодателството в тази материя. Правилни и обосновани са изводите на съда, че двете природни директиви са надлежно транспонирани в Закона за биологичното разнообразие като ясно са определени процесуалните правила и съдебният контрол върху актовете, с които се обявяват защитените зони. Правото на достъп до съд и ефективна съдебна защита не е безусловно. Както приема Съдът на ЕС в редица свои дела, принципът на ефективна съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки. Основните права не са абсолютни и спрямо тях може да се налага ограничение, при условие, че те действително отговарят на преследваните от разглежданата мярка цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която биха могли да търпят отделни определени лица, чиито права и интереси са засегнати. В решение № 14 по к. д. № 14/2020 г. Конституционният съд изрично подчертава, че: „… двете природни директиви на ЕС целят да бъде осигурено високо равнище на защита на биологичното разнообразие, дефинирано от тях като европейско природно наследство. Разгледани в единство, тези формулировки от преамбюла на директивите, проектиращи се и в разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията, не оставят съмнение, че изведената на преден план и приоритетно бранената от тях ценност е биоразнообразието като източник на природни услуги – ценност от значим публичен интерес. Тази отправна позиция на съюзния законодател до голяма степен обяснява защо посочените директиви не третират изрично достъпа до правосъдие на засегнатите частноправни субекти, при реализацията на предвидените мерки за постигането на посочените с тях цел и резултати, а такава правна възможност е предоставена чрез други директиви на ЕС в областта на околната среда, визирани в решението. Тричленният състав правилно е посочил, че чл. 47, ал. 1 ХОПЕС няма директен ефект, както и не са налице изключителни случаи, при които общностното право придава директен ефект на текстовете на Директива 92/43/ЕИО на Съвета за опазване на естествените местообитания и дивата флора и фауна и Директива 79/409/ЕИО на Съвета относно опазване на дивите птици. Несъмнено е, че всички релевантни съюзни актове в областта на опазване на околната среда по въпроса относно достъп до правосъдие и защита на частноправните интереси в областта на околната среда дават приоритетна защита на публичния интерес за опазване на биоразнообразието. Както е посочил тричленният състав, правото на достъп до съд и ефективна съдебна защита не е безусловно, като според постоянната съдебна практика спрямо основните права, в т. ч. правото на собственост, могат да се налагат ограничения, при условие, че преследват легитимни цели и не представляват непропорционална, нетърпима намеса в правната сфера на носителите им - в т. см. вж. определение № 10129 от 10.11.2022 г. по адм. дело № 1134/2018 г. на ВАС, VI о., в което са обсъдени аналогични въпроси в светлината на правото на ЕС и практиката на Съда на ЕС, също във връзка с оспорването на заповед № РД-815/12.12.20217 г. на министъра на околната среда и водите. Ето защо в настоящото производство първоинстанционният съд правилно е приел, че не е налице необходимост от отправяне на преюдициално запитване по поставените въпроси от частния жалбоподател. Предвид изложеното, обжалваното определение е правилно и следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски от ответната страна, с приложен списък по чл. 80 ГПК, „Балчик Белвю Пропъртис“ ЕООД следва да заплати на Министерство на околната среда и водите разноски в размер на 150лв., съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК и чл. 143, ал. 3 АПК. Водим от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,