Решение № 13033 от 26.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8207/2017 г.

Решение № 13033 от 26.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8207/2017 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационните жалби, подадени от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) и съответно - от "Тервел 2014" ООД, със седалище гр. Велико Търново, против посочените от всеки от тях, части от решение № 102/2.05.2017 г. по адм. дело № 381/2016 г. на Административен съд-Велико Търново. Първият касатор атакува решението в частта, в която то отменя заповед № 03-РД/314/1.02.2016 г. на изпълнителния директор на ДФЗ в частта й по раздел II, в която преписката е върната за ново произнасяне, а вторият - в частите, в които жалбата на дружеството срещу таи заповед е отхвърлена относно одобрения интензитет на помощта, и са дадени указания от съда, при преценката на обосноваността на разходите за активи, попадащи в списъка по чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/2015 г., да бъдат съобразени референтните им стойности, обявени към 29.05.2015 г. - датата на подаване на процесното заявление за подпомагане. Двамата касатори релевират възражения за необоснованост, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон, при постановяването на съответно обжалваните от тях части от решението, в т. ч. и при определяне на размера на присъдените им разноски, по които претендират отмяната им, ведно с присъждане на пълния размер на разноските, направени за двете инстанции. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователността на двете жалби. Касационните жалби са подадени от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което са допустими. Производството пред Административен съд-Велико Търново е образувано по жалбата на "Тервел 2014" ООД - регистрирано като земеделски производител, срещу заповед № 03-РД/314/1.02.2016 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, в частите й относно одобрения интензитет на помощта и отказаното финансиране на разходи, по заявление за подпомагане ИД № 04/04/1/0.0.2329/29.05.2015 г. по подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за създаване на биологична орехова градина с разстояние 7, 15 х9 със засаждане на междуредово разстояние лешници 3, 55 х4, 5 с обща площ 971. 812 дка и закупуване на специализирана земеделска техника за обработка на 1 195 дка биологични комбинирани орехови и лешникови насаждения и изграждане на ограда, със стойност на проекта 2 768 367. 96 лв. Размерът на одобрените от ДФЗ разходи е 2 217 218. 58 лв, а субсидията - в размер на 1 108 609. 31 лв. С процесния акт на изпълнителния директор на ДФЗ е отказано финансирането на проекта относно 15 вида земеделска техника, както и за създаването на комбинирана орехова и лешникова градина, за разликите между поискана стойност и референтни разходи, на посочено основание чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. /наричана по-долу Наредбата/, във вр. с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014 г., с оглед прилагането на референтни разходи при определяне на обосноваността на предложените разходи. За изясняване на релевантните по делото факти от съда са допуснати компютърна, счетоводна и агротехническа експертизи. Съгласно заключението по съдебно-счетоводната експертиза, десет вида активи, за които е отказано частично финансиране, са включени в списъка на активите, за които са определени референтни цени, а пет - не са включени или не отговарят напълно на одобрените активи. Вещото лице изтъква, че референтните цени са намалявани в течение на периода за прием на заявленията, съпоставяйки предложените в проекта цени с одобрените референтни разходи към 27.03.2015 г. и тези към 29.05.2015 г. - датата на подаване на процесното заявление за подпомагане, отчитайки, че в базата данни на ДФЗ фигурират различни обявени референтни цени за периодите от 20.03.2015 г. до 28.04.2015 г. и от 29.04.2015 г. до 27.08.2015 г., както и че одобрените с процесната заповед разходи, са по-ниски от тези цени. Според вещото лице има обявени цени по одобрените базови технологични карти за създаване на отделни насаждения - неразделна част от заповед № 03-РД/1635/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, но само за лешници и само за орехи, като липсва базова технологична карта за създаване на комбинирани лешникови и орехови насаждения, а оттам и не са налице одобрени референтни цени за заявените от дружеството разходи за изграждане на комбинирана орехова и лешникова градина. В идентичен смисъл е и извода, направен от вещото лице-агроном по агротехническата експертиза. По данни от последната, при определяне на допустимите разходи от ДФЗ не са взети предвид всички агротехнически мероприятия, необходими за създаване на лешниково насаждение, които не са и не могат да бъдат включени в разходите за създаване на насаждение от орех. На свой ред, заключението на съдебната компютърно-техническа експертиза сочи, че на 27.03.2015 г. в 18. 53 часа, на страницата на ДФЗ са публикувани 3 файла - списък активи СМР, списък активи трайни насаждения и списък активи земеделска техника, като на 21.04.2015 г. в 18. 42 часа, файлът списък активи земеделска техника е променен без да е извършвана манипулация в системата с оглед датата на публикуване на файловете. Въз основа на така събраните доказателства Административен съд-Велико Търново е приел, че атакуваната заповед е незаконосъобразна в частта й по раздел II, като издадена в нарушение на разпоредбите на Наредба № 9/2015 г. Относно пет броя активи - дискова брана, прикачна пръскачка, телескопичен прът, машина за отстраняване на зелената обвивка на орех, вкл. бленда за измиване и ямкокопател, е установено, че не са включени в изготвения и публикуван списък на земеделска техника, поради което органът е следвало да ги оцени съобразно чл. 32, ал. 12 от Наредбата - на база представени от кандидата три съпоставими независими оферти. За останалите активи е прието, че одобрените от административния орган разходи противоречат на чл. 33, т. 15 и чл. 32, ал. 11 от Наредба № 9/2015 г., доколкото от ДФЗ са одобрени размери на разходите, по-ниски от одобрените им от органа референтни цени, обявени към 29.05.2015 г. По отношение неодобрените разходи за създаването на биологична комбинирана орехова и лешникова градина, и агротехническите мероприятия към нея, съдът отчел липсата на посочени от административния орган, конкретни фактически основания за признаването или частичното отхвърляне на всеки от разходите по пера, а оттам и неяснотата какво точно е прието за установено в тази връзка от фактическа и правна страна. Наред с горното изтъкнал, че представената по делото заповед № 03-РД/1635/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ за определяне на референтни цени за създаване на конвенционални трайни насаждения и базовите технологични карти към нея, е издадена след подаване на заявлението за подпомагане от "Тервел 2014" ООД, поради което е неприложима при осъществяване на преценката относно размера на допустимите и недопустими разходи по него. За да отхвърли жалбата на дружеството, в частта й срещу размера на одобрения интензитет на помощта, съдът приел за законосъобразна констатацията на административния орган, че в случая не е налице основание за прилагането на чл. 13, ал. 1 от Наредбата, доколкото инвестициите не са изцяло свързани с изпълнявани от дружеството ангажименти по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 г. При този изход от спора съдът отменил заповедта в приетите за незаконосъобразни части, в които върнал преписката за ново произнасяне, със задължителни указания спрямо активите, за които е приложима ал. 11, на чл. 32 от Наредбата, да бъдат съобразени референтните разходи, одобрени към датата на подаване на заявлението за подпомагане. При това, независимо от частичното отхвърляне на жалбата, присъдил на страните части от направените от тях разноски, приемайки делото за такова с определен материален интерес. Така постановеното решение, като правилно следва да бъде оставено в сила в частите, с които заповедта на изпълнителния директор на ДФЗ е отменена в частта й по раздел II, и преписката е върната за ново произнасяне със съответни задължителни указания, и в която жалбата на "Тервел 2014" ООД е отхвърлена в останалата й част. Решението, в частта му за разноските, като неправилно следва да бъде отменено. В тази връзка настоящият състав взе предвид следното: Отказът на административния орган за финансиране на заявлението за подпомагане в частта, в която надвишава одобрените разходи, е основан на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/2015 г., във връзка с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014. Чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 определя като недопустими за финансиране инвестициите, в частта им, надвишаваща определените от РА референтни разходи, а разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент № 809/2014) предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност, чрез подходяща система за оценка, при примерно изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредбата, списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Наред с това, правилото на чл. 32, ал. 11 от Наредбата сочи, че за всеки заявен за финансиране разход по ал. 1, който към датата на подаване на заявлението за подпомагане е включен в списъка по ал. 10, кандидатът представя една независима оферта, а РА съпоставя размерите на определения референтен разход и този, предложен за финансиране от кандидата, като одобрява разхода в по-ниския му размер. Също така, според чл. 32, ал. 12 от Наредбата за всеки заявен за финансиране разход, който към датата на подаване на заявлението за подпомагане не е включен в списъка по ал. 10, кандидатът представя най-малко три съпоставими независими оферти, решение за избор на доставчика и в случай, че не е избрал най-ниската оферта - писмена обосновка относно мотивите си за това. В тези случаи РА съпоставя размера на разходите по офертите и одобрява за финансиране най-ниския от тях, освен ако приеме за обоснован направения избор. Анализът на горепосочените разпоредби налага извода, че моментът, който е от значение за преценката дали е приложима ал. 11 или по ал. 12 на чл. 32 от Наредбата, а оттам и налице ли е одобрена референтна цена на разхода за актив от списъка по чл. 32, ал. 10 от Наредбата, и в какъв размер, е датата на подаване на заявлението за подпомагане, а не някакъв предходен момент, както неправилно твърди касатора "Тервел 2014" ООД. Поради това и касационната инстанция приема за неоснователни оплакванията на дружеството, в частта им относно дадените от административния съд задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона, в т. ч. и цитираните по-горе разпоредби на Наредба № 9/2015 г. Между страните липсва спор, че в случая списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван и одобрен от министъра на земеделието и храните, но не съдържа референтни цени - такива са въведени в базата данни на ДФЗ и публикувани на интернет страницата му. При това, по данни от приобщените по делото експертизи, през 2015 г., тези референтни цени са променяни, включително след започване на периода за подаване на заявленията и подаването на процесното заявление за подпомагане. Според заповед № РД09-213/27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, началната дата за прием на заявленията е 14.04.2015 г., а крайната, съответно по т. 2. 1 - 18.05.2015 г., а по т. 2. 2 и 2. 3 - 8.06.2015 г. Установено е, че след началото на приема на заявления са определени референтни цени, качени в базата данни на фонда и валидни, както следва: от 27.03.2015 г. до 28.04.2015 г., от 29.04.2015 г. до 27.08.2015 г. (когато отново са редуцирани), и за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. Видно от приложените по делото документи земеделският производител е сключил договор с доставчика за покупка на активите на 1.04.2015 г. на цени, напълно покриващи се от първоначално определените през м. март 2015 г., референтни стойности. Но при постановяване на отказа, административният орган се е позовал на намалени цени, валидни за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г., без при това да отчете относимостта на референтните стойности на разходите, обявени към датата на подаване на заявлението от 29.05.2015 г. Действително, промяната на цени при вече започнало административно производство (инициирано със заявлението за подпомагане) и съобразяването им при произнасянето на административния орган, противоречи на основните принципи за последователност и предвидимост по чл. 13 АПК, налагащи административните органи своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на оперативната си самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Още повече, че от изложените в оспорената заповед мотиви не става ясно защо административният орган приема, че относими в случая са именно редуцираните референтни цени, валидни след 28.08.2015 г. - три месеца след подаване на заявлението за подпомагане, а липсата на конкретно посочени фактически и правни основания за издаването на акта в тази му част, влече невъзможност за преценка на законосъобразността й. Както вече беше отбелязано по-горе, чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент № 809/2014 предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на основателността на заявените за финансиране разходи чрез подходяща система за оценка, като примерно сочи три варианта - референтни разходи, сравняване на различни оферти или комисия за оценка. На свой ред, чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9/2015 г. регламентира, че РА извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи, като ги съпоставя с определените от РА референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. Съгласно чл. 37, т. 4 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", Дирекция "Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони" определя и одобрява размера на допустимите разходи, за които се кандидатства със заявленията за подпомагане, чрез прилагане на предвидени в наредбите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мерките от ПРСР, механизми за определяне основателността на предложените разходи. В тази връзка и Разплащателната агенция, респективно ДФЗ, поддържа списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи. Списъкът дава информация за активите, за които РА разполага с база данни с актуални цени от производители, вносители, дистрибутори, дилъри и други търговци по отношение на земеделската техника, както и дейностите и услугите за строително-монтажни работи и създаване на трайни насаждения и насаждения от бързорастящи дървесни видове, за които има издадена заповед от изпълнителния директор за прилагане на референтните им стойности. Според Приложение № 23 към Правилника за работа на Дирекция ДПМРСР, базата данни се актуализира преди стартирането на периода на прием или в началото на всяка календарна година, след отправени официални запитвания до производители и търговци на земеделска техника и/или чрез публикуване на съобщение на електронната страница на ДФЗ. След получаване на ценовите листи в изискуемия формат и срок, и след проверката им за евентуални непълноти, технически грешки, несъответствия и тяхното отстраняване, информацията се обобщава във файл, който се изпраща до звено "Интегрирана система за администриране и контрол" за въвеждане на новата информация в модул. "База данни". Съобразно правилата за работа на Дирекция ДПМРСР, след началото на приема на заявления за подпомагане или в периода за обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи не се коригират. При всички останали случаи корекцията е допустима, като новата цена влиза в сила до 10 работни дни след датата, на която доставчикът е уведомил официално ДФ "Земеделие" за настъпилата промяна. Периодът на валидност на новата референтна цена започва да тече от деня, следващ датата на извършената актуализация. В случая, както вече беше отбелязано, списък с активите, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван от министъра на земеделието и храните с писмо изх. № 13-803/27.03.2015 г. и публикуван на електронната страница на РА, като съдържа само изброяване на активите, но не и стойности на референтни цени. Такива са налични в базата данни на РА - след съгласуване, публикувани в сайта на ДФЗ на 27.03.2015 г. и впоследствие - намалени на 28.04.2015 г., преди подаване на заявлението за подпомагане от "Тервел 2014" ООД, в който вид правилно са приети за приложими от съда спрямо процесните активи, попадащи в списъка по ал. 10 на чл. 32 от Наредбата. Правилно съдът е счел за ирелевантна и приложената относно трайните насаждения, заповед № 03-РД/1635/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ за определяне на референтни цени за създаване на конвенционални трайни насаждения на декар, като издадена в последващ подаване на заявлението за подпомагане, момент. Следва да се отбележи, че именно ДФЗ разполага с правомощието да определи конкретния размер на референтните цени, които ще използва за оценка на основателността на разходите на кандидатите, подали заявления за подпомагане, но то следва да бъде упражнявано съобразно предвидените законови, подзаконови и вътрешни правила и процедури. Извършването на промени в референтните цени след приемането на съответното заявление за подпомагане и прилагането им при произнасянето по него засяга правата и законните интереси на заявителя в по-голяма степен от най-необходимото за целта по смисъла на чл. 6, ал. 2 АПК. Процедурата по утвърждаване, съгласуване и публикуване на списъците с активи, дейности и услуги (включително земеделска техника), за които са определени референтни цени, е предвидена така, че да гарантира на участниците в производството, че ще бъдат запознати с конкретните параметри за оценка на заявленията им, което ще им даде възможност да съобразят заявените стойности на разходите с изискванията на Разплащателната агенция. Действително, нормативноустановената възможност за извършване на промени в утвърдените списъци на активите, респективно - на референтните цени за тях, не може да бъде упражнявана произволно по начин и време, но по вече изложените по-горе съображения, не намира опора в приложимата правна уредба и оплакването на "Тервел 2014" ООД, че след първоначалното им обявяване референтните цени изобщо не могат да бъдат изменяни, респективно - че органът не би могъл да съобрази редуцираните им стойност, действали към момента на подаване на заявлението за подпомагане на дружеството. Предвид изложеното настоящият касационен състав счита, че като е отменил процесната заповед в частта й по раздел II при дадени съответни указания, ако относно активите е приложим реда по чл. 32, ал. 11 от Наредбата, да бъдат съобразени референтните цени, валидни към 29.05.2015 г., съдът е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Неоснователна е касационната жалба, подадена от "Тервел 2014" ООД и срещу решението в частта, в която административният съд е приел за законосъобразно определен интензитета на помощта. За да намали заявения интензитет на подпомагане с 15 %, административният орган е приел за недопустимо увеличението му до 65 %, тъй като кандидатът не попада в приложното поле на чл. 13, ал. 3 от Наредба № 9/2015 г. Според посочената разпоредба, в приложимата й в случая редакция, финансовата помощ за одобрени проекти е в размер 50 на сто от общия размер на допустимите за финансово подпомагане разходи и се увеличава с 15 на сто за инвестиции, изцяло свързани с изпълнявани от кандидата ангажименти по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 г. или сходни ангажименти по мярка 214 "Агроекологични плащания", направление "Биологично земеделие" от ПРСР 2007-2013 г. За да е налице основание за увеличаване на финансовата помощ с 15 % при условията на чл. 13, ал. 3 от Наредба № 9 е необходимо кандидатът да е кандидатствал и поел да изпълнява ангажименти или по мярка 11, или по мярка 214 от Програмата за развитие на селските райони, като инвестициите да са изцяло, т. е. само и изключително, свързани с тяхното изпълнение. С оглед установеното, че инвестициите, за които иска подпомагане, не са изцяло свързани с вече изпълнявани от земеделския производител ангажименти в кръга на визираните от чл. 13, ал. 3 от Наредбата, правилно съдът е приел, че не са налице предпоставките за приложение на петнадесетпроцентното увеличение по горепосочения текст. Само ако лицето вече е кандидатствало и поело ангажимент за изпълнение на дейности по мярка 11 или мярка 214, направените инвестиции, за които се иска финансово подпомагане по подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделски стопанства" на мярка 4 "Инвестиции в материални активи", се явяват пряко свързани с изпълнение на ангажимент по мярка 11 "Биологично земеделие" или мярка 214 "Агроекологични плащания". В този смисъл, законосъобразно е отпуснатото по заявление на "Тервел 2014" ООД подпомагане в размер на 50 % от одобрените разходи, при отказаните допълнителни 15 % по чл. 13 от Наредбата, предоставяни за надграждане на вече поети ангажименти по направление биологично земеделие. Неоснователни са и доводите на този касатор, че не било ясно кои негови дейности не са свързани с биологично земеделие, доколкото дружеството не твърди поети предходни ангажименти в това направление, а оттам и поисканото от него увеличение е отказано законосъобразно. Липсата на обосновка за възприетия от органа процент на интензитета на помощта, също не представлява съществено нарушение, предпоставящо отмяната на акта в тази му част, тъй като дори и недопуснато, не би довело до различен от постановения краен резултат с оглед обстоятелството, че дружеството не отговаря на изискванията на чл. 13, ал. 3 от Наредбата. Относно неправилността на атакуваното съдебно решение и необходимостта от отмяната му в частта за разноските, настоящият състав взе предвид следното: При частично уважаване на жалбата съдът не присъжда разноски в административното производство. Наред с това, неправилна е и осъществената от първата инстанция преценка, че приложимо при определяне размера на адвокатското възнаграждение е правилото на чл. 8, ал. 1, т. 5 от Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения - при съобразяване на наличен по делото материален интерес, определен въз основа размера на отказаното с процесната заповед финансиране. Според трайната съдебна практика на ВАС, в случаи като процесния - на дело, в което се проверява законосъобразността на административен акт, без при това съдът да замества органа в осъществяваната от него преценка по същество, хонорарът за процесуално представителство се определя при условията на чл. 8, ал. 2, т. 7 от Наредба № 1/2004 г., тъй като делото е без определен материален интерес. С оглед на това и обстоятелството, че жалбата на дружеството е само частично уважена, съдът неправилно е присъждал разноски по първоинстанционното дело. С оглед неоснователността на двете касационни жалби, настоящият състав не присъжда разноски на страните и за настоящото съдебно производство.