Решение № 10375 от 7.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11178/2016 г.

Решение № 10375 от 7.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11178/2016 г., II о., докладчик съдията Любомира Мотова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "БГ А. Д." ЕООД със съдебен адрес гр. С., ул. "Н. К." .№... - 30, ет. ..., ап. ..., представлявано от управителя и едноличен собственик на капитала М. Д. срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. за условията и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн. Д. вестник, бр. 64 от 16 август 2016 г. (Наредба № 38). С определение № 3443 от 21 март 2017 г. постановено по адм. дело № 2748/2017 г. на Върховния административен съд, трето отделение към настоящото производство е присъединена за общо разглеждане жалбата на "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България", със седалище и адрес на управление гр. С., ул. "В." ..№..., представлявано от К. Р. Г., чрез пълномощника адвокат Д. П. срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. (обн. Д. вестник, бр. 64 от 16 август 2016 г.). В жалбите са изложени доводи, че при издаване на обжалваната наредба не са спазени императивните разпоредби на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като по този начин е нарушена законоустановената процедура и не е дадена възможност на заинтересованите лица за отправяне на предложения и становища. Твърди се още, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден и в противоречие с материалния закон. Навеждат се доводи за противоречие с чл. 152, ал. 3 и чл. 178б, ал. 4, т. 5, т. 6 и т. 7 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП), както и в противоречие с целта и принципите на Закона за ограничаване на административното регулиране и административен контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) - чл. 1, ал. 5, чл. 2, ал. 1 и чл. 3, ал. 2, и чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. (КРБ). По тези доводи с визираното в жалбите оспорване е направено искане за отмяна на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. в нейната цялост и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, чрез процесуалния си представител М. Л., оспорва жалбите с искане те да се отхвърлят като неоснователни. Подробни съображения в подкрепа на доводите си излага в писмени бележки. Твърди, че при издаването на подзаконовия нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с визираните в жалбите материални разпоредби. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за основателност на жалбите. Предмет на оспорване е Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. за условията и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, обн. Д. вестник, бр. 64 от 16 август 2016 г., в нейната цялост, която по своя характер представлява подзаконов административен акт. По допустимостта на жалбите: Оспорването на подзаконовите нормативни актове, изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 от АПК не е ограничено във времето. Условие за допустимост на оспорването на ПНА е наличие на правен интерес от оспорването. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чийто права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г., постановено от ОС на съдиите във Върховния административен съд по тълкувателно дело № 4/2009 г., е прието, че съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличие на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая, жалбоподателят "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България", със седалище в гр. С. има за предмет на дейност, организиране, финансиране и подпомагане на проекти за развитието и повишаване ефективността на обучение на кадри в автомобилния транспорт, представяне на проекти и разработване на програми свързани с безопасността на движение по пътищата, както и участие и предложение при промяна на нормативната база в областта на обучение на кандидат водачи на МПС и БДП, както и подготовка на кадрите, обучаващи се в автомобилния транспорт. Следователно, предметът на дейност и целите на сдружението обосновават наличието на пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на наредбата, с която се променят нормативно условия и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити. Оспорващият "БГ А. Д." ЕООД със седалище град С., обосновава правния си интерес да оспорва Наредбата с разрешение № 3324, издадено на основание чл. 152, ал. 1, т. 3 от ЗДвП за извършване на обучение на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на МПС на територията на Софийска област, като дружеството също е пряко засегнато от извършената с Наредбата нормативна промяната. При тези съображения, съдът приема, че жалбите, с които е направено оспорването, са допустими за разглеждане, но неоснователни по същество по следните съображения: При постановяване на решението си съдът не следва да се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен да проверява законосъобразността на подзаконовия нормативен акт на всички основания, което задължение произтича от чл. 196 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146, т. 1 - 5 от АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт съгласно чл. 75, ал. 1 от АПК, който е издаден по прилагането на закон по смисъла на чл. 75, ал. 2 от АПК. Компетентността на административния орган да издаде подзаконов нормативен акт е уредена с нормата на чл. 76, ал. 1 от АПК, съгласно която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията на Р. Б. или закон органи. Обжалваният подзаконов нормативен акт е издаден от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в кръга на правомощията му съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 152, ал. 1, т. 4 от ЗДвП. Съгласно чл. 152, ал. 1, т. 4 от ЗДвП министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията с наредба определя условията и реда за провеждане на изпитите на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, както и реда за провеждане на изпитите на лицата, на които временно е отнето свидетелството за управление по реда на чл. 171, т. 1, б. "в". Издадената наредба е въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената компетентност на министъра, поради което същата се явява издадена от компетентен орган. При издаването й е спазена процедурата по чл. 77, чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 от АПК, както и е издадена в предписаната от закона форма. Приетата наредба е обнародвана в Д. вестник (бр. 64 от 16 август 2016 г.), съгласно изискванията на чл. 5, ал. 5, изр. 1 от КРБ и чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Дейността по издаване на нормативни административни актове е неотменимо задължение именно на органите, осъществяващи управлението и тази дейност следва да е подчинена на основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА (в приложимата му редакция, обн. ДВ, бр. 46 от 2007 г.) изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата й редакция, изрично възлага задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В настоящия случай, от данните по делото е установено, че проектът на наредбата, заедно с мотивите към нея е публикувана на интернет страницата на министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията на 17 май 2016 г. за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица, като същият не е бил свален след изтичането на този срок и е наличен и към настоящия момент. Като краен срок за постъпване на становища е посочен 30 май 2016 г., но проектът на наредбата заедно с мотивите към нея е бил наличен за запознаване далеч след посочения в страницата срок. Оспореният административен акт е приет преди изменението на чл. 26 от ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г. в сила от 04 ноември 2016 г., поради което при приложимата за случая редакция, от закона не се изисква проведено обществено обсъждане, а само задължителна възможност за представяне на становища и предложения. Такива становища са постъпили и са регистрирани в министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията от "Българска асоциация на учебните центрове по автомобилизъм" на 22.06.2016 г., от "Асоциация за обучение в транспорта" на 03.06.2016 г. (след посочения по-горе краен срок), от "Съюза на българските автомобилисти" на 30.05.2016 г. и от настоящия оспорващ "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България" на 30.05.2016 г., като същите са били обсъдени и взети предвид, част от предложенията са били приети за основателни, а други са били отхвърлени с посочване на съответните мотиви за това. Това е видно от представената от административния орган Справка на постъпилите становища към проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. за условията и реда за провеждане на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити. Действително като крайна дата за приключване на общественото обсъждане е посочена 17 май 2016 г., което е един ден преди изтичането на законоворегламентирания 14-дневен срок, но както се посочи, проектът е бил наличен на страницата на министерството далеч след тази дата, приемани са и постъпилите след тази дата становища, като същите са били подложени на обществено обсъждане преди издаването на оспорената наредба. Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38 от 2004 г. е приета на 01 август 2016 г., т. е. далеч след изтичане на 14-дневния срок от момента на публикуването на страницата на министерството. Ето защо настоящият съдебен състав приема, че макар и посоченият в интернет страницата на министерството срок за постъпване на предложения и становища да не е бил коректно изчислен от административния орган, то целта на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е била спазена, след като постъпилите и след този срок становища са били приети и обсъдени преди приемането на оспорения подзаконов нормативен акт, с оглед на което не е допуснато съществено административнопроизводствено нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, което да води до опорочаване на процедурата за подаване на предложения и становища. Неоснователно е твърдението в жалбите, че приложените към законопроекта мотиви са бланкетни по своето съдържание и не могат да обосноват предлагането му. Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В приложения по делото доклад до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията е отговорено на изискванията на цитираната разпоредба, тъй като е извършен анализ на обществените потребности и е съобразен интересът на гражданите от осигуряване на по-добри и по-безопасни условия при движение по пътищата. С наредбата се цели промяна в обучението на кандидатите и по-ефективна среда, в която то да се извършва без възможност за манипулиране на резултатите чрез технически средства или електронни устройства. След извършен анализ, са посочени причините, които налагат изменението на нормативната уредба, а именно - ограничаване на начините за манипулиране на резултатите главно от теоретичната част на изпитите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство от курсистите. В доклада подробно са посочени целите и очакваните резултати от предлаганата промяна. Посочени и анализирани са очакваните финансови разходи, необходими за изпълнението на предвидените изменения като същите са цитирани със съответното количествено измерение по звена и са посочени конкретни положителни финансови резултати. В доклада също така е посочено, че предложението за промени е съобразено и е в унисон с изискванията на Директива 2006/126/ЕО на Европейския парламент и на Съвета. В директивата са определени минималните изисквания към изпитите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, като същите са въведени и в Наредба № 38/2004 г. Ето защо настоящият съдебен състав приема, че при приемането на оспорения подзаконов нормативен акт не е допуснато съществено административнопроизводствено нарушение и на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Следва да се отбележи, че в настоящия случай излагането на кратки и не особено развити мотиви към проекта не влияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт, тъй като в последвалия доклад до министъра, същите са подробно и изчерпателно развити, съгласно разпоредбата на чл. 28 от ЗНА. Още повече, че изложените мотиви в доклада на вносителя са в производство по чл. 79 от АПК и същите са съобразени с предлаганото за приемане решение за изменение на действащ нормативен административен акт. По съответствието на наредбата с материалноправните разпоредби: В жалбата на "БГ А. Д." ЕООД се посочва, че § 7 от Наредбата противоречи на КРБ и по-конкретно на личната свобода и неприкосновеност на изпитваните, които са гарантирани от чл. 30, ал. 1 от КРБ и ЕКЗПЧОС. § 7 от Наредбата гласи: "Създава се Чл. 35а: В кабинета за изпит изпитваните лица нямат право да ползват и/или държат у себе си други електронни устройства освен електронното устройство, предназначено за провеждане на изпита. Преди да заемат работните си места, изпитваните лица подлежат на проверка с техническо устройство за наличието на електронни устройства у тях. " Както е посочено и в жалбата, в чл. 30, ал. 2 и ал. 3 от КРБ е предвидена възможност в определени случай, едно лице да бъде подлагано на оглед и обиск, в случай, че общественият интерес доминира над личния. Според настоящия съдебен състав, провеждането на изпит за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство при ограничаване или при пълното изключване на възможности за манипулиране на резултатите следва да бъде определен като доминиращ обществен интерес над личния такъв. Забраната, лицето да използва електронно мобилно устройство за кореспонденция, какъвто безспорно е смисълът вложен в понятието, в рамките на провеждането на изпита, което е относително кратък времеви период, с оглед ограничаването на възможностите за манипулация не би могло да надделее над безспорния обществен интерес, курсистите да получават възможно най-доброто обучение, а свидетелства за управление да получават само тези от тях, които са показали реални умения и знания. Ето защо, посочените противоречия с разпоредбата на КРБ и ЕКЗПЧОС не са налице. На следващо място, не се констатира, твърдяната в жалбата на "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България" материална незаконосъобразност на Наредбата чрез противоречие на чл. 11, ал. 3 от Наредба № 38 - Теоретичният изпит се провежда в кабинети на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" с чл. 178б, ал. 4, т. 5 и т. 6 от ЗДвП - Наказва се с глоба или с имуществена санкция в размер 1000 лв. лице, получило разрешение по реда на чл. 152, ал. 3, което: т. 5 не осигури условия за провеждане на теоретичните или практическите изпити; Т. 6. не предостави записите от видеонаблюдението след провеждане на теоретичните изпити в учебния център. След като с приемането на наредбата, теоретичните изпити ще бъдат провеждани само и единствено в кабинети на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", то следователно визираните по-горе в ЗДвП нарушения не биха могли да бъдат извършени, т. е не са необходими създаване на различни условия и предоставяне на записи от видеонаблюдение от лица, различни от служителите в Изпълнителна агенция "АА". Твърдяното в жалбата на "Асоциация за квалификация на автомобилистите в България" противоречие на чл. 11, ал. 3 от Наредба № 38 с чл. 19, ал. 2 от КРБ и чл. 1, ал. 5 от ЗОАРАКСД и изложените в тази връзка мотиви от оспорващия са изцяло неотносими към разпоредбата от подзаконовия нормативен акт, тъй като те касаят регулирането на стопанската дейност, каквато теоретичният изпит за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство в никакъв случай не е. Целта на наредбата е именно противоположна на изложеното по това възражение в жалбата - ограничаване на възможността за вмешателство на външни фактори в резултатите на изпитваните кандидати и създаването на еднакви изпитни и материални критерии при провеждането на теоретичния изпит. Контролът, относно изискванията, на които следва да отговарят помещенията, в които се провежда изпитът е предоставен на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията - чл. 166, ал. 1, т. 3 от ЗДвП, както и на председателя на изпитната комисия, като отговорността при констатиране на евентуални нарушения е ясно посочена и в настоящата наредба. На последно място следва да се посочи, че наредбата е в съответствие и с целта на закона, като се издава с оглед прецизното и недвусмислено нормативно регулиране на условията при провеждане на изпит за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство. С наредбата се цели въвеждане и обособяване на ясни и равнопоставени критерии, лишени изцяло от външна намеса и фактори, при оценката на изпитваните курсисти, както и еднозначна и независима контролна дейност и отговорност върху служителите, провеждащи изпитния процес. По изложените съображения, след извършената цялостна проверка и при липсата на отменителни основания по чл. 146 от АПК спрямо оспорвания подзаконов нормативен акт, жалбите срещу последният ще следва да се отхвърлят като неоснователни.