Решение № 52 от 5.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1288/2022 г.

Решение № 52 от 5.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1288/2022 г., VI о., докладчик съдията Весела Николова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Сдружение "Българска асоциация на млекопреработвателите", "Беленски" ЕООД, "Камаджиев – Милк" ЕООД и "Лактоком" ЕООД, всички представлявани от адв. С. Христов, против Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление на Министерския съвет /ПМС/ № 260/29.07.2021 г., обн. ДВ, бр. 64 от 03.08.2021 г., влязла в сила на 05.11.2021 г. /Наредбата/. Жалбоподателите оспорват цялата Наредба като излагат доводи за нейната нищожност поради липса на материална компетентност на Министерския съвет за издаването й. Считат, че като специална разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от Закона за храните /ЗХ/ дерогира общата разпоредба на чл. 5 от същия /ЗХ/, посочен като основание за приемане на Наредбата. Твърдят, че чл. 7, ал. 4 от ЗХ предоставя на министъра на земеделието и храните компетентност да определи с наредба специфичните изисквания към суровото мляко, предлагането на пазара на мляко и млечни продукти, както и към други храни от животински произход. Сочат, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в първоначално публикувания проект за нормативен акт не са отразени настъпилите в хода на производството съществени изменения, необхванати от първоначалните мотиви. Последните не са били обсъдени и не са станали достояние на заинтересованите граждани и организации, в нарушение на чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Твърди се също, че направената частична оценка на въздействието на нормативния акт по чл. 20, ал. 2 от ЗНА е бланкетна и не отразява в цялост въздействието, което наредбата би оказала върху пазара и обществените отношения, като на основание чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗНА е следвало да бъде направена и допълнителна такава, тъй като от приемането на наредбата ще настъпят значителни последици. Засягат се интересите на потребителите, които няма да могат да купуват по-евтино сирене от витрина, защото то ще трябва да се продава пакетирано и съответно на по-висока цена. Визират се неблагоприятни последици за производителите и търговците. Публикуваният на страницата на портала за обществени комуникации кратък доклад и мотиви са бланкетни в нарушение на чл. 28 от ЗНА и не се отнасят към направените след публикуването на доклада съществени изменения на проекта, както и не е направено изследване на въздействието, което именно тези промени биха оказали след приемането им. При изготвяне на наредбата не е извършена преценка на разходите, които лицата, извършващи дейността ще трябва да направят, за да спазят въведените нормативни изисквания. Оспорват се като незаконосъобразни и взаимноизключващи се разпоредбите на чл. 7, ал. 2-5 от Наредбата относно видовете саламурено сирене, и въведените изменения в изискванията за процентно съдържание на сухо вещество и масленост, противоречащи и на Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2011 г. за предоставянето на информация за храните на потребителите /Член 17, параграф 2 относно наименованията на продуктите и Приложение VІ относно данните за физичното състояние на храната и специфичната й обработка/. Поддържа се, че същите не могат да бъдат спазени от производителите без значително увеличение на разходите и респективно на цените на крайния продукт. Според жалбоподателите е ноторно известно, че сиренето се прави от мляко, което съдържа в себе си вода като основен елемент и добавянето на допълнително изискване към водното съдържание на продукта сирене въвежда в заблуждение потребителя, у когото се оставя впечатлението, че тази вода е изкуствено добавена, а не е част от естествения процес на производство на сиренето. Ограниченията, поставени относно съдържанието на вода в саламуреното сирене противоречат и на приложение VІ от Регламента, в пар. 6, част А, който поставя такива изисквания само за месните и рибни продукти. Ограничения са поставени само за саламуреното сирене, но не и за останалите 15 млечни продукта, описани в чл. 8 до чл. 23 от Наредбата, което е в противоречие със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност /ЗОАРАКСД/, чл. 3, ал. 2 на който предвижда, че държавните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат изисквания, ограничения и тежести, които водят до ограничаване на конкуренцията. Оспорва се въведеното с чл. 29 от Наредбата изискване за етикетиране и наименуване на саламурено сирене с "повишено водно съдържание" /над 40%/, като такъв продукт е непознат на българския пазар. По-строга и излишно въведена административна тежест е на чл. 29, ал. 2 от Наредбата, задължаващ производителите да поставят етикети с размер на шрифта, определен по реда на Приложение VІ, част А, т. 4, буква "б" към Регламент (ЕС) 1169/2011 г., тъй като последният е приложим само когато продуктът съдържа заместители. Оспорва се изискването на чл. 29, ал. 3 от Наредбата, продажбата на саламурено сирене да се извършва само в предварително опаковани разфасовки, които не могат да бъдат отстранявани в търговския обект, тъй като саламуреното сирене по принцип се продава на буци в магазините. Сочи се, че оспорената Наредба, в разрез със ЗОАРАКСД създава излишна административна регулация, водеща до изкуствена промяна на пазара и толериране на едни производители пред други. В този смисъл Наредбата като цяло и в частност нормите на чл. 2, чл. 3, чл. 7, ал. 1-5, чл. 29, ал. 1-3, чл. 30 и чл. 31 от нея са в противоречие с чл. 3 от ЗОАРАКСД. Предвид изложеното, жалбоподателите молят да се обяви за нищожна или да се отмени като незаконосъобразна Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, в сила от 04.11.2021 г. приета с ПМС № 260 от 29.07.2021 г., обн. ДВ, бр. 64 от 3 Август 2021 г., а в условия на евентуалност - да бъдат обявени за нищожни или отменени като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 2, чл. 3, чл. 7, ал. 1-5, чл. 29, ал. 1-3, чл. 30 и чл. 31 от Наредбата. Претендират и присъждане на направените по делото разноски. В съдебно заседание чрез проц. представител адв. Д. Танчев и в писмена защита поддържат жалбата и излагат съображения. Ответникът - Министерският съвет на Република България се представлява от държавен експерт в Дирекция "Правна" на МС А. Г.. В съдебно заседание и писмени бележки оспорва жалбата като излага съображения за нейната неоснователност. Сочи, че оспорената наредба е приета от компетентен орган, в предписаната от закона форма и по законоустановения ред, не съдържа съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби, и е в съответствие с целта на закона. Разпоредбата на чл. 5 от ЗХ, на основание на която е издадена процесната наредба, възлага на МС да определя с наредба специфичните изисквания към групи и подгрупи храни и определена храна от групи и подгрупи храни, и тяхното производство, преработка и/или дистрибуция. Предметният обхват на Наредбата, съгласно чл. 1 от нея, включва определяне на: 1. Специфичните изисквания към млечните продукти; 2. Изискванията към имитиращите продукти, включващи в състава си мляко; 3. Изискванията към етикетирането и предлагането на продуктите по т. 1 и 2, както и при етикетирането на храните, при чието производство или приготвяне са използвани имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко. Предметът на Наредбата, описан в чл. 1 съответства изцяло на чл. 5 от ЗХ, и същата е издадена въз основа на законова делегация от компетентен административен орган - Министерски съвет. Разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от ЗХ визира правомощията на министъра на земеделието да определя специфичните изисквания към суровото мляко, предлагането на пазара на мляко и млечни продукти, както и към други храни от животински произход, тоест разпоредбите имат различен предмет и приложно поле. Процедурите по чл. 26-28 от ЗНА за приемане на акта са спазени като са проведени обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съставител на проекта за наредба и вносител е министърът на земеделието и храните, като е спазено задължението по чл. 26, ал. 3 и 4 от ЗНА, преди внасянето на проекта за нормативен акт същият да бъде публикуван от съставителя му, заедно с мотивите, доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА освен на електронната страница на Министерство на земеделието и на Портала за обществени консултации за срок от 30 дни. Предварителната частична оценка на въздействието е съгласувана с администрацията на МС в изпълнение на чл. 18а, чл. 20, ал. 2 и чл. 21, ал. 5 от ЗНА, с подробно и задълбочено изследване на нуждата от подзаконовия нормативен акт, съотношението между формулираните цели и очакваните резултати. Съгласувана е без забележки и от дирекция "Модернизация на администрацията". Докладът на министъра на земеделието е подробен и обоснован, съдържа реквизитите по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В целите за приемането на Наредбата са залегнали целите на европейските регламенти – обективно информиране и осигуряване на високо равнище на защита на потребителите съгласно Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. Не е извършена оценка на съответствието с правото на ЕС, тъй като с Наредбата не се транспонират норми от това право, а се синхронизира нормативната уредба с Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. Въвеждат се национални мерки, свързани с представянето на информация за храните на потребителите по отношение на имитиращите продукти, допустими с оглед разпоредбите на чл. 38 и 39 от същия регламент, насочени към опазване на общественото здраве и защита на потребителите и предотвратяване на измами. На основание чл. 45, § 1 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. проектът за Наредбата е нотифициран пред Европейската комисия и страните членки на ЕС (нотификация 2020/743/BG) и процедурата е приключена със задоволителна оценка от Европейската комисия. Наредбата е приета от МС при спазване на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация и е обнародвана в Държавен вестник, съгласно чл. 77 и чл. 78, ал. 1, т. 1 от АПК. Неоснователни са твърденията в жалбата за съществени промени между проекта и приетия вариант, които не са обсъждани и мотивирани. Промените са извършени в резултат на проведените обществени консултации и нотифициране на Наредбата, но не са толкова съществени, че да обосноват повторно съгласуване. С текстовете на Наредбата не са въведени специални изисквания и ограничения, а са възпроизведени вече действащи регламенти, като разпоредбите не са насочени към ограничаване на производството, а към спазване на единните изисквания за съдържание и качество на продуктите, предвидени в наредбата съгласно възприетите в Европейския съюз стандарти. Също се създават еднакви пазарни условия при отсъствие на нелоялна конкуренция, съгласно направения при нотификацията коментар от Латвия – потребителите да не се подвеждат, че полученият продукт, в който дадена млечна съставка е заменена изцяло или частично, е подобен на съответния млечен продукт, като млечен продукт е този, който съдържа само млечни съставки. Наредбата не е в нарушение на принципите и разпоредбите на ЗОАРАКСД и е в съответствие с чл. 19, ал. 2 от Конституцията и Решение № 5 от 02.06.2020 г. по к. д. № 2/2019 г. на КС. Претендира присъждане на възнаграждение за юрисконсулт и прави евентуално възражение за прекомерност на заплатения от жалбоподателите адвокатски хонорар. Заинтересованата страна – министърът на земеделието, храните и горите, представлявана от главен юрисконсулт Д. Филева, оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, след като съобрази твърденията в жалбата, становищата на страните и прецени събраните по делото доказателства, приема следното от фактическа и правна страна: На основание чл. 35 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация /УПМСНА/, с писмо вх. № 104. 08-46/26.07.2021 г. от министъра на земеделието, храните и горите е представен доклад от министъра на земеделието и храните и проект за постановление за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти. Проектът е изпратен за съгласуване по реда на чл. 32 от УПМСНА с писмо № 9104-53/18.09.2020 г. Предложението е придружено с доклад на вносителя относно включената в наредбата регламентация. Проектът е изпратен за съгласуване на останалите министри, които депозират писмени становища. Приложени са писмени становища, справка за становищата, получени по проекта за постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти. Към проекта са приложени и частична предварителна оценка на въздействието, становище на дирекция "Модернизация на администрацията" в Министерски съвет, Финансова обосновка, Справка за отразяване на постъпилите по реда на чл. 32-34 от УПМСНА становища, постъпили становища, Справка за отразяване на постъпилите предложения и становища от проведените обществени консултации, проект на съобщение за средствата за масова информация на хартиен и електронен носител. Проектът е разгледан на заседание на Министерския съвет, проведено на 28.07.2021 г. в присъствието на 17 членове на кабинета и е приет на същото заседание с направените изменения и уточнения /т. ЗЗ от протокол № 40 от 28.07.2021 г./. На 03.08.2021 г. е обнародвано /ДВ бр. 64 Постановление на Министерския съвет на Република България /ПМС/ № 260 от 29.07.2021 г., с което е приета оспорената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти /член единствен от постановлението/, която влиза в сила в тримесечен срок от обнародването, т. е. от 04.11.2021 г. С § 1 от Наредбата се отменя Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление № 119 на Министерски съвет от 2012 г. /обн. ДВ, бр. 48 от 2012 г.; изм. и доп., бр. 1 от 2013 г.; Решение № 5890 на Върховния административен съд от 2020 г. – бр. 96 от 2020 г./. Съгласно чл. 1 от Наредбата, с нея са определени: 1. Специфичните изисквания за млечните продукти; 2. Изискванията към имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко и 3. Изискванията към етикетирането и предлагането на продуктите по т. 1 и т. 2, както и при етикетирането на храните, при чието производство или приготвяне са използвани имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко. В Глава втора, раздел І от Наредбата са дадени наименованията на млечните продукти, ведно с тяхно определение, съобразно съдържанието и начина на производството им. В чл. 4 са дадени дефиниции на наименованията "сурово мляко" и "мляко" съобразно стандартите в Европейските регламенти, приложими към тези продукти. В чл. 5 до 23 от Наредбата са посочени наименованията на млечните продукти и тяхното съдържание. В чл. 24 – Раздел ІІ – Изисквания към състава на млечните продукти са посочени изчерпателно допустимите при производство на млечни продукти и сирене съставки /ал. 1-2/, както и забранените за добавяне съставки /ал. 3 и изискването към казеините и казеинатите, които се предлагат на пазара да отговарят на Наредбата за специфичните изисквания към казеините и казеинатите, предназначени за консумация от човека по чл. 5 от ЗХ /ал. 4/. В Глава трета Раздел І са предвидени специфични изисквания при етикетирането и предлагането на млечните продукти /чл. 25-29/, а в Раздел ІІ на същата глава – специфични изисквания при етикетирането и предлагането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, както и етикетирането на храните, при чието производство или приготвяне са използвани имитиращи продукти /чл. 30-32/. При тези фактически констатации съдът извежда следните правни изводи: Жалбата е допустима - подадена от активнолегитимирани лица, срещу подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол по реда на чл. 185 и следващите от АПК. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В случая съдът приема, че правата и интересите на жалбоподателите Сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите в България", "Беленски" ЕООД, "Камаджиев – Милк" ЕООД и "Лактоком" ЕООД са засегнати от оспорения подзаконов нормативен акт. Първият от тях е сдружение, което е регистрирано с цел да представлява своите членове при формиране на държавната политика и да участва в процесите на вземане на решения на национално и местно ниво в сферата на млекопреработването, а останалите са търговци, занимаващи се с производство и търговия с млечни продукти. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Оспорената Наредба е издадена от компетентния орган. Съгласно нормата на чл. 4 от ЗХ, Министерският съвет е овластен да приема наредби, с които да установи специфични изисквания към групи храни и конкретни храни. Следователно приемането на Наредбата е по силата на законова делегация като Министерският съвет е оправомощен изрично от закона с тази компетентност. Възражението, че Наредбата урежда материя, за която не е предвидено да бъде издадена, е неоснователно. В този смисъл регламентацията в Наредбата не излиза извън границите на законовата делегация и не е налице нарушение на чл. 12 от ЗНА. В § 4 от ДР на Наредбата е посочено, че тя се приема на основание чл. 5 от Закона за храните. Съгласно § 5 от ДР на същата, Наредбата е нотифицирана по реда на Директива /ЕС/ 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техничес ките регламенти и правила относно услугите на информационното общество /ОВ, L 241 от 17 септември 2015 г./. Аналогично е била приета на основание действалия тогава чл. 4 от ЗХ и предходната Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти от 2012 г., отменена с § 1 от Заключителните разпоредби на Постановление № 260/29.07.2021 г. за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти /обн. ДВ, бр. 64 от 02.08.2021 г., в сила от 04.11.2021 г./. Съгласно чл. 4 от ЗХ , специфичните изисквания към групи храни, конкретни храни, се определят с наредби на Министерския съвет. Чл. 5 от настоящия ЗХ и чл. 4 от отменения ЗХ са със сходно съдържание, и същите са основание за приемане на процесната и на отменената Наредби за специфичните изисквания към млечните продукти. Оспореният административен акт е приет в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Процедурата по приемане е в съответствие с разпоредбите на чл. 26-28 от ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Според чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. В чл. 26, ал. 3 от ЗНА се предвижда, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни /чл. 26, ал. 4 от ЗНА/. Съгласно чл. 26, ал. 5 от ЗНА, след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. В чл. 27, ал. 1 от ЗНА е предвидено, че министърът - вносител на проект на нормативен акт, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, го изпраща заедно с предварителната оценка на въздействието по чл. 20 за съгласуване на органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат, както и на Националното сдружение на общините в Република България, ако проектът е свързан с правомощия на общините. Становищата на органите по ал. 1 се изготвят в 14-дневен срок /чл. 27, ал. 2 от ЗНА/. Тази процедура е била изпълнена, както и процедурата по чл. 28 от ЗНА, като мотивите, докладът за приемане на проекта за нормативен акт съдържат необходимите по чл. 28, ал. 2 реквизити, поради което наведените в жалбата доводи в обратния смисъл не следва да бъдат споделени. Съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Чл. 28, ал. 2 изисква мотивите, съответно докладът, да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според чл. 28, ал. 4 от ЗНА, проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. Наредбата е издадена при спазване на цитираните разпоредби и предвидените в тях процедурни изисквания. Същата е приета с постановление на Министерския съвет съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и е във формата по чл. 24-28 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА. Спазени са и изискванията на чл. 26, ал. 2 и на чл. 27 от ЗНА като проектът на наредбата е публикуван на интернет страницата на Министерството на земеделието и храните и е изпратен за съгласуване на заинтересованите организации. Становищата им са обобщени в справка, приложена в административната преписка по делото, където се съдържа и взетото по становищата отношение /приема се/ не се приема/ приема се по принцип/ като са изложени и мотиви за взетото отношение по становищата. Представени са и получените от министрите становища по проведеното съгласуване на проекта и справка за отразяването им. С това са изпълнени изискванията на чл. 32, ал. 1 и на чл. 45 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Съгласно чл. 45, ал. 1 от УПМСНА, обсъждането на всяка точка от част Б на дневния ред започва с изложение на вносителя, в което той накратко представя проекта и отговаря на получените принципни бележки по него, след което думата се дава на членовете на Министерския съвет, които желаят да се изкажат по разглеждания въпрос. Ако прецени за необходимо, министър-председателят може да включи в дискусията и други присъстващи на заседанието лица. Според чл. 45, ал. 2 от УПМСНА, актовете на Министерския съвет се приемат с общо съгласие. По решение на министър-председателя може да бъде проведено гласуване по определен въпрос като в този случай актът се приема с обикновено мнозинство от присъстващите членове на Министерския съвет. Според чл. 46, ал. 1 от УПМСНА, за всяко проведено от Министерския съвет заседание се изготвя протокол, в който се вписват разгледаните на него въпроси и приетите по тях актове и протоколни решения. В протокола се вписват и участвалите в заседанието членове на Министерския съвет, както и другите присъствали на него външни лица. Протокол се изготвя и в случаите на заседание, проведено дистанционно. Приетите неприсъствено от Министерския съвет актове се вписват в протокола от първото след тяхното приемане заседание /чл. 46, ал. 2 от УПМСНА/. Съгласно чл. 46, ал. 3 от УПМСНА, протоколът от заседанието се оформя от главния секретар, подпомогнат от определени от него служители от администрацията на Министерския съвет и се подписва от министър-председателя най-късно на другия ден след провеждането на заседанието, за което се отнася. Представеният за разглеждане в Министерския съвет проект за постановление за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти е придружен от доклад на министъра на земеделието и храните като вносител, съдържащ детайлна обосновка и мотиви относно причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; очакваните резултати от прилагането; финансовите резултати и очаквания и пр. Неоснователни са доводите в жалбата за липса на мотиви и бланкетност на приложения доклад към проекта за Наредбата. Видно от съдържанието на доклада, същият е детайлно разработен и структуриран, така че да отговори на изискванията за информация и обосновка. Съдържанието и мотивите са обособени в съответните подробно разработени части както следва /л. 95 и сл./: 1. "Дефиниране на проблема" – Кратко описание на проблема и причините за неговото възникване. Посочване на аргументите, които обосновават нормативната промяна. Описание на проблемите в прилагането на съществуващото законодателство и възникналите обстоятелства, които налагат приемането на ново законодателство. Посочване на възможността проблемът да се разреши в рамките на съществуващото законодателство чрез промяна на организацията на работа и / или чрез въвеждане на нови технологични възможности. Посочване дали са извършени последващи оценки на нормативния акт или анализи за изпълнението на политиката и какви са резултатите от тях; 2. "Цели": Посочване на целите, които си поставя нормативната промяна по конкретен и измерим начин с график, в рамките на приложимото за тяхното постигане. Съответствие на целите със стратегическата рамка; 3. "Идентификация на заинтересованите страни": Посочени са всички потенциално засегнати и заинтересовани страни, върху които предложението ще окаже пряко или косвено въздействие /бизнес в дадена област/ всички предприемачи; неправителствени организации, граждани и техните представители, държавни органи и др. Тук са изброени конкретно заинтересованите страни – Министерство на земеделието, храните и горите; Министерство на здравеопазването; Браншови и развъдни организации в областта на хранителната верига /Говедовъдство и биволовъдство – 20 браншови организации и 13 осъществяващи развъдна дейност; Овцевъдство и козевъдство - 2 браншови и 21 осъществяващи развъдна дейност; Преработвателни организации - 4; Бизнес оператори в производството на мляко и млечни продукти – 266 бр.; Млекопреработвателни предприятия преработващи млечни продукти – 12; Търговци на дребно – 53 715; Потребители – населението на Република България. Идентифицирани са варианти на регулаторни и нерегулаторни действия и съответните ефекти от тях: 4. "Варианти на действие": "Вариант 0 - Без действие", "Вариант 1 - Приемане на проект на ПМС за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти". Направен е сравнителен анализ на позитивните и негативни въздействия върху заинтересованите групи при всеки от вариантите и резултатите са обобщени в таблици. Оценени са потенциалните рискове от приемане на Наредбата, както и очакваната административна тежест върху физическите и юридически лица. Посочено е, че с проекта за наредба не се създават нови регулаторни режими и не се създават нови регистри. Описано е очакваното въздействие върху микро-, малките и средните предприятия, като е посочено, че актът не ги засяга пряко. Посочено е, че проектът за нормативен акт не изисква цялостна оценка на въздействието и са обобщени резултатите от обществените консултации. В процеса на изготвяне на Наредбата са били проведени многобройни срещи и дискусии с представители на млекопроизводителите и млекопреработвателите, потребителските организации, университетските среди и други заинтересовани институции и лица, включително е проведено заседание на Комисията по земеделието и храните на 44-тото Народно събрание, на което е широко обсъден и дискутиран проектът за нормативен акт. В процеса на провеждане на общественото обсъждане са получени редица становища и бележки от браншовите асоциации на производителите, потребителските организации, университетските и научните среди и други, които са приложени по делото и са обобщени в справка към документацията във връзка с проекта за Наредба, и които са били взети предвид при финализиране на проекта за нормативен акт. В този смисъл не е основателно възражението на жалбоподателите, че техните становища не са били взети предвид при изработване на проекта за наредбата. Отбелязано е, че приемането на нормативния акт не произтича от правото на Европейския съюз, тъй като не се въвеждат изисквания на нормативен акт на институция на ЕС. Оспореният подзаконов нормативен акт е приет на редовно заседание на Министерския съвет, проведено при наличие на необходимия кворум /на заседанието присъстват повече от половината членове на правителството/, по общо съгласие на органа, в съответствие с регламентацията на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и е обнародван в Държавен вестник бр. 64 от 03.08.2021 г. съгласно чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Приетата наредба не противоречи на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от Конституцията на Република България прогласява принципа на свободна стопанска инициатива, а съгласно чл. 19, ал. 2 от КРБ, законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя. С Наредбата са установени специфични изисквания за млечните продукти с оглед максимално съобразяване и защита на интересите на потребителите. Определени са наименования и характеристики на млечните продукти и са установени изисквания към етикетирането и предлагането им. В Наредбата е обърнато специално внимание върху продукта бяло саламурено сирене, като е въведено и определение за саламурено сирене с повишено водно съдържание, за да се отграничи по коректен и благоприятен за потребителя начин то от класическия вид бяло саламурено сирене, с цел предотвратяване заблуда на потребителите и нелоялна пазарна конкуренция. Съобразени са разпоредбите и изискванията на европейските регламенти относно съдържанието на млечните продукти, видовете и спецификата им, начините и изискванията на тяхното пакетиране и етикетиране. Следните разпоредби на Наредбата дават определение и статут на основни продукти като мляко и млечни продукти /бяло саламурено сирене, масло/, съобразявайки ги с релевантните към съдържанието и производството им европейски регламенти: Съгласно чл. 4, ал. 1 от Наредбата, наименованието "сурово мляко" се използва за млякото, получено чрез секрецията на млечната жлеза на животните, отглеждани в стопанства, което не е подгрявано до температура, по-висока от 40 °С, и не е било подложено на обработка с равностоен ефект, съгласно Приложение I, т. 4. 1 от Регламент (ЕС) № 853/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно определяне на специфични хигиенни правила за храните от животински произход /ОВ, специално българско издание 2007 г., глава 03, том 56/, наричан по-нататък "Регламент (ЕС) № 853/2004". Съгласно чл. 4, ал. 2 от Наредбата, наименованието "мляко" се използва за мляко, обработено по начин, който не променя неговия състав, или за мляко, чиято масленост е стандартизирана съгласно Приложение VII, част III, т. 1, буква "а" и част IV, т. I, буква "а" от Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (OB, L 347 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (ЕС) № 1308/2013". Според чл. 4, ал. 3 от Наредбата, наименованието по ал. 2 може да се използва в съчетание с дума или думи за означаване на вида, качеството, произхода и/или предназначението на млякото или за да се опише физическата обработка или промяната в състава, на които млякото е било подложено, при условие че тази промяна се ограничава до добавяне и/или отделяне /сепариране/ на естествени млечни съставки съгласно Приложение VII, част III, т. 1, буква "б" от Регламент (ЕС) № 1308/2013. Съгласно чл. 5 от Наредбата наименованията, посочени в приложението, се използват само за млечни продукти, произведени в съответствие с изискванията по чл. 24. Съгласно чл. 6, ал. 1 от Наредбата, наименованието "млечни продукти" се използва за продукти, получени в резултат от преработката на сурово мляко или на допълнително преработване на така получените продукти съгласно Приложение I, т. 7. 2 от Регламент (ЕО) № 853/2004. Тези продукти могат да съдържат съставки, необходими за производството им или за да им придадат специфични характеристики съгласно чл. 2, параграф 1, буква "о" от Регламент (EO) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно хигиената на храните (ОВ, специално българско издание 2007 г., глава 13, том 44). Според чл. 6, ал. 2, за целите на определенията по ал. 1 съставките не се използват за замяна - цялостна или частична - на която и да е млечна съставка съгласно Приложение VII, част III, т. 2 от Регламент (ЕС) № 1308/2013. В чл. 11 от Наредбата е предвидено, че наименованието "масло" се използва за млечни продукти, посочени в Приложение VII, част VII и в буква "А" към Допълнение II към Приложение VII от Регламент (ЕС) № 1308/2013. В чл. 24, ал. 1 от Наредбата, Раздел II. "Изисквания към състава на млечните продукти" се предвижда, че при производството на млечни продукти се използват: 1. сурово мляко, което отговаря на изискванията на Приложение III, раздел IX, глава I, част III, т. 3 и 4 към Регламент № 853/2004 и на наредбата по чл. 7, ал. 4 от Закона за храните; 2. сурово мляко - не по-малко от 80 на сто от вложените суровини и до 20 на сто добавено възстановено сухо мляко, концентрирано мляко, млечен протеин; 3. питейна вода; 4. стартерни млечнокисели култури; 5. безопасни и подходящи за коагулация на млякото сирищни ензими; 6. калциеви соли; 7. млечна киселина и/или лимонена киселина; 8. сол за хранителни цели; 9. характерни и технологично необходими за производството на определен вид млечен продукт добавки в храните, ензими, ароматизанти и/или нови храни, при условията, определени в Регламент (ЕО) № 1332/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно ензимите в храните и за изменение на Директива 83/417/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1493/1999 на Съвета, Директива 2000/13/ЕО, Директива 2001/112/ЕО на Съвета и Регламент (ЕО) № 258/97 (OB, L 354 от 31 декември 2008 г.), Регламент (ЕО) № 1333/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно добавките в храните (OB, L 354 от 31 декември 2008 г.), Регламент (ЕО) № 1334/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно ароматизантите и определени хранителни съставки с ароматични свойства за влагане във или върху храни и за изменение на Регламент (ЕИО) № 1601/91 на Съвета, регламенти (ЕО) № 2232/96 и (ЕО) № 110/2008 и Директива 2000/13/ЕО (OB, L 354 от 31 декември 2008 г.) и Регламент (ЕС) 2015/2283 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година относно новите храни, за изменение на Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета и на Регламент (ЕО) № 1852/2001 на Комисията (ОВ, L 327 от 11 декември 2015 г.); 10. захар. Императивно и изчерпателно са изброени съставките, влизащи в съдържанието на продуктите и съответните изисквания в унисон с приложимите регламенти. Според чл. 24, ал. 2 от Наредбата, за производството на сирена с период на зреене най-малко 60 дни и млечни продук ти, получени във връзка с производството на такива сирена, може да се използва сурово мляко съгласно чл. 10, параграф 8 от Регламент № 853/2004, което не отговаря на изискванията по показателите "общ брой микроорганизми" и "общ брой соматични клетки", определени в Приложение III, раздел IX, глава I, част III, т. 3 и 4 към Регламент № 853/2004, след одобрение от изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните /БАБХ/. Съгласно чл. 24, ал. 3 от Наредбата, се забранява добавянето в млечни продукти на мазнини и протеини с немлечен произход с изключение на желатин, който може да се добавя с технологична цел в йогурт, в плодови и/или ароматизирани, и/или концентрирани млечнокисели продукти. В чл. 24, ал. 4 е предвидено, че казеините и казеинатите, които се предлагат на пазара, трябва да отговарят на изискванията на Наредбата за специфичните изисквания към казеините и казеинатите, предназначени за консумация от човека, по чл. 5 от Закона за храните. Въведени са специфични изисквания към продуктите "сирене", "бяло саламурено сирене" и "саламурено сирене с повишено водно съдържание". Според чл. 7, ал. 1 от Наредбата, наименованието "сирене" се използва за млечен продукт, получен чрез ензимна, киселинна или смесена коагулация на млякото и частично отделяне на суроватката. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Наредбата, наименованието "бяло саламурено сирене" се използва за полутвърдо или меко сирене, зряло и съхранявано в саламура, произведено от мляко, с добавка на стартерна култура, подсирено с млекокоагулиращ ензим, получило необходимата технологична обработка, със съдържание в крайния продукт на сухо вещество не по-малко от 40 на сто и масленост в сухото вещество не по-малка от 40 на сто. Съгласно чл. 7, ал. 3 от Наредбата, наименованието "саламурено сирене с повишено водно съдържание" се използва за сирене, съхранявано в саламура, произведено от мляко, без използване на влагозадържащи агенти, с добавка на стартерна култура, подсирено с млекокоагулиращ ензим, получило необходимата технологична обработка, със съдържание в крайния продукт на сухо вещество и масленост в сухото вещество, по-ниски от посочените в ал. 2. Съгласно чл. 7, ал. 4 от Наредбата, за сирената по ал. 2 /бяло саламурено сирене/ могат да се използват и следните означения: 1. "високомаслено" - за сирена с масленост в сухото вещество, по-висока или равна на 60 на сто; 2. "пълномаслено" - за сирена с масленост в сухото вещество, по-висока или равна на 45 на сто и по-ниска от 60 на сто; 3. "със средна масленост" - за сирена с масленост в сухото вещество, по-висока или равна на 25 на сто и по-ниска от 45 на сто; 4. "частично обезмаслено" - за сирена с масленост в сухото вещество, по-висока или равна на 10 на сто и по-ниска от 25 на сто; 5.. "обезмаслено" - за сирена с масленост в сухото вещество, по-ниска от 10 на сто. Съгласно чл. 7, ал. 5 от Наредбата, за случаите по ал. 2 и 4 е допустимо отклонение по технологични причини до 2 на сто от посочените стойности. Тоест нормотворецът е предвидил едни високи стандарти и изисквания по отношение на продукта "бяло саламурено сирене", които не са меродавни по отношение на продукта "бяло саламурено сирене с повишено водно съдържание", като по този начин се способства за коректното отграничение на двата вида продукти при производството, и при предлагането им, което е в интерес на потребителите. По отношение на категорията "саламурено сирене с повишено водно съдържание" е въведено специално изискване същото да се предлага само в пакетиран вид в магазините и това отново е с оглед съблюдаване на интересите на потребителите. Изискването, както посочва ответникът по жалбата не се отнася до обикновеното саламурено сирене, най-масовият продукт, който се продава често на буци в магазините. Наредбата въвежда специфични изисквания при етикетирането на имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко като предвиждат в наименованието на тези продукти да не се съдържа думата "млечен". В наименованията, използвани за означение на млечните продукти, посочени в приложението, да не се допуска при представяне или рекламиране на продукта да се използват обозначения, които показват или подсказват, че храната има свойства или характеристики на мляко или на млечен продукт, а наименованието "мляко" и останалите наименования от приложението да се използват при тези продукти само, за да се посочат основните суровини и съставки, от които са произведени. Тази регламентация не е нова и се съдържа и в отменената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти от 2012 г. В максимален размер се цели отново съобразяване на интересите и опазване на здравето на потребителите, като се даде възможност за тяхната пълна информираност относно действителното съдържание и качество на млечните продукти, които закупуват и консумират. Тези цели и начините за постигането им чрез приемане на процесния нормативен акт са подробно развити в доклада на МЗХГ за представяне на проекта, по време на обсъжданията и съгласуването на проекта, в проведената процедура по нотификация. Анализът на включената в Наредбата регламентация налага извода, че същата не противоречи на принципите и разпоредбите на ЗОАРАКСД, и на принципа на чл. 19, ал. 1 от Конституцията, и не ограничава правото на свободна инициатива, нито се доказва твърдяното от жалбоподателите неимоверно затрудняване и утежняване разходите за производствения процес и продажбата на млечните продукти, което би накърнило интересите им. В интерес и на търговците и производителите на млечни продукти е да има яснота и установеност на видовете млечни продукти, тяхното точно съдържание и качества, с оглед процеса на производството им, съобразно ясното и изчерпателно описание, посочено на опаковката и/или етикетите им. С текстовете на наредбата за българските производители не са въведени специални ограничения, а са съобразени изискванията на действащите регламенти, като разпоредбите на нормативния акт са насочени към спазване на единни изисквания за качеството на млякото и млечните продукти. Въвеждането на конкретни характеристики и състав на млякото и млечните продукти задължава производителите да съобразят производството си с тях. С тази регламентация са защитени и интересите и здравето на потребителите, за които в Наредбата се съдържат допълнителни гаранции, че млякото и млечните продукти ще отговарят на изискванията за съдържание и качество съгласно възприетите в Европейския съюз стандарти. Защитата на интересите на потребителите, заедно със създаването на еднакви правни условия и отсъствието на нелоялна конкуренция са сред принципите за осъществяване на стопанската дейност съгласно чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България. Съгласно т. 10 от доклада, относно ефекта на акта върху микро-, малките и средни предприятия, не се създават нови регистри и регулаторни режими, както и не се засягат съществуващи режими и услуги. Не се изискват разходи за такси и други административни и капиталови разходи. Променените изисквания към етикетирането, заложени в Наредбата налагат разходи за производителите за изработване на нови етикети /и опаковки, ако, както е в преобладаващата част от случаите, етикетът е част от опаковката/. Първоначален ефект ще има в предвидените месеци за съобразяване с промените в Наредбата като това ще означава промяна в дизайна и производство на нови етикети. В Преходните и заключителни разпоредби на проекта за наредба е предвиден преходен период във връзка с въведените нови изисквания по отношение на етикетирането и опаковането с цел даване на възможност на бизнеса за адаптиране към направените промени. Предвидено е също така проектът за Постановление на Министерски съвет за приемане на проекта за наредба да влезе в сила три месеца след неговото обнародване в Държавен вестник. Органът е наблегнал на защитата на интересите на потребителите, с оглед дадената дефиниция на проблема в доклада към проекта на Наредбата, а именно: липсата на достатъчно информация у потребителите за състава и характеристиките на млечните продукти по отношение на тяхното етикетиране, затрудняване на правото на информиран избор, както и липсата на информация относно етикетирането и предлагането на храни, в производството на които са използвани имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко. Също така, съгласно извършени проверки и изследвания от Българска национална асоциация Активни потребители на млечни храни на пазара по различни показатели са изследвани от 2005 г. до сега, между 15-36 търговски марки саламурени сирена от цялата страна, като през 2020 г. в 87% /в 26 от 30 от изследваните търговски марки е установено над 62% водно съдържание, а в 53% /16 от 30 от пробите водата е над 70%. За сравнение например през 2005 г. в нито една от тестваните марки сирена не се установява над 62% вода, а в 2008 г. процентът на оводнените сирена е 4, 8%, през 2011 г. този процент е 42%, а през 2016 г. - е 27, 8%. Според доклада, всичко това води до необходимост от преглед на нормативната уредба и конкретна регламентация с цел третиране на посочените проблеми. С прилагането на Наредбата ще се постигне повишаване на качеството на предлаганите на пазара млечни продукти и гарантиране на съответствие на състава на млечните продукти с тяхното наименование. С наредбата ще се постигне също и предоставяне на повече информация на потребителите относно състава и характеристиките на храните и повишаване на тяхното качество, както и подобряване на възможностите за информиран избор и защита правата на потребителя. С оглед тези проблеми, промените в определянето на видовете и съдържанието на сиренето, в етикетирането и опаковането им, са належащи с оглед надделяващия обществен интерес от опазването на здравето и информираността на потребителите. Наведените в жалбата доводи в обратния смисъл не могат да бъдат споделени. Съдът е оставил без уважение като неотносимо искането за съдебна експертиза, която да установи и докаже значителното утежняване на производствените разходи и усилия във връзка с приложението на Наредбата. В мотивите на доклада е посочено, че в проекта за наредба е дадена дефиниция на продукта "бяло саламурено сирене", като са въведени критерии относно неговите основни характеристики, а именно – съдържание на сухо вещество не по-малко от 40% и масленост в сухото вещество не по-малко от 40%. Посочените критерии, според доклада, са в пълно съответствие с изискванията на международния стандарт Кодекс Алиментариус за сирене в саламура – Codex Group Standard for Cheese in Brine /CODEX STAN 208-1999/. С проекта се предлага и дефиниция за "саламурено сирене с повишено водно съдържание". Тази дефиниция има за цел да намали предпоставките за подвеждане на потребителя и отговаря на техните нагласи, които са били предварително обществено коментирани. Дефиницията подобрява възможностите за информиран избор на потребителя, тъй като дава по-ясна представа за това какво различава тези сирена от посоченото по-горе определение за "бяло саламурено сирене", а именно повишеното водно съдържание. В проекта за наредба са предложени критерии за използване на означенията "високомаслено", "пълномаслено", "със средна масленост", "частично обезмаслено" и "обезмаслено", по отношение само на белите саламурени сирена, за които е гарантирано, че сухото вещество е най-малко 40%. Посочените означения са в пълно съответствие с изискванията на международния стандарт - Кодекс Алиментариус за сирене в саламура – Codex Group Standard for Cheese in Brine /CODEX STAN 208-1999/. Заложени са изисквания по отношение на етикетирането и представянето на различните видове саламурени сирена. На етикета на потребителските опаковки на тези продукти трябва задължително да се посочва процентното съдържание на сухо вещество и масленост в сухото вещество. Данните се поставят от лицевата страна на опаковката, с размер на шрифта съгласно Приложение VІ, Част А, т. 4 към Регламент (ЕС) № 1169/2011. Предвижда се саламурено сирене с повишено водно съдържание да се предлага в обектите за дистрибуция /търговия/ на храни само предварително поставено от производителя в опаковки, които не могат да бъдат отстранявани в търговския обект. В проекта за наредба са актуализирани и прецизирани всички наименования на млечните продукти в съответствие с направените предложения от Университета по хранителни технологии в гр. Пловдив и Тракийския университет в гр. Стара Загора. В ПЗР на проекта за наредба е предвиден преходен период във връзка с въведените нови изисквания по отношение на етикетирането и опаковането с цел даване на възможност на бизнеса за адаптиране към направените промени. Предвидено е проектът на ПМС за приемане на проекта за наредба да влезе в сила 3 месеца след неговото обнародване в Държавен вестник. С оглед на това органът е предвидил гратисен период, който да даде възможност на фирмите производители да се адаптират към въведените с Наредбата промени. Както посочва ответникът, промените в етикетирането, пакетирането и предлагането засягат главно категорията "саламурено сирене с повишено водно съдържание" и не се отнасят до останалите съществуващи видове млечни продукти. Мотивировката навежда на съображения за настъпили сериозни промени в пазарната и стопанска ситуация, които налагат и промени в правната регламентация, с цел защита интересите на потребителите на млечни продукти и в частност на "бяло саламурено сирене" и "бяло саламурено сирене с повишено водно съдържание". С оглед гореизложеното, не се установяват наведените в жалбата оплаквания за нищожност, евентуално за незаконосъобразност на оспорената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с ПМС № 260 от 29.07.2021 г., Обн., ДВ, бр. 64 от 3 Август 2021 г., в сила от 04.11.2021 г. Като неоснователна жалбата срещу нея следва да бъде отхвърлена. Предвид изхода на правния спор, на ответника Министерски съвет и заинтересованата страна – министър на земеделието, храните и горите следва да се присъдят разноски по делото за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лв. на всеки от тях.