Решение № 10311 от 27.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8002/2019 г.

Решение № 10311 от 27.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8002/2019 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на Управляващия орган по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 година в Министерство на труда и социалната политика срещу решение № 168/15.04.2019 година на Административен съд гр. Велико Търново по адм. д. № 855/2018 година, с което е отменено по жалба на "КАЛОЯН ВТ" ООД негово решение за верификация с рег. № BG05 M90 P001-1. 021-0311/1 от 14.11.2018 година. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Приема, че като е направил препратка към чл. 34 и чл. 35 АПК и въобще към процедурата по издаване на индивидуален административен акт по реда на АПК, първоинстанционният съд неправилно е приложил закона. Раздел II-ри на глава пета от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи" разписвал специални правила за процедурата по верификация, при авансови, междинни и окончателни искания за плащане по програми разходващи средства от ЕСИФ. Чл. 63 ЗУСЕСИФ предоставял правна възможност на РУО по програмата да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициера. Езиковото и логическото тълкуване на нормата сочели на създадена правна възможност, а не на задължение. Разходването на средства от ЕСИФ следвало да бъде в обществен интерес, а не в интерес на конкретен субект, поради което и предвид задължението на последния да комплектова доказателствата при искане за плащане, които да доказват допустимостта на разхода, без правно основание бил изводът на съда за задължение на органа да дава указания за допълването им. Бенефициерът бил подал на 16 август 2018 година чрез ИСУН искане за плащане № 1 с отчетен период 01.04.208 година – 08.08.2018 година. Към искането били приложени доказателства за извършване на разходите. Органът се е произнесъл по искането въз основа на така представените чрез ИСУН към него доказателства. Неправилно съдът върнал преписката на органа за съобразяване с документи, които не били представени от бенефициера като част от искането чрез системата ИСУН. Съдът не изразил и становище относно значението на всеки един от тези документи, които се анализират от касатора като непроменящи изводите му, съставени въз основа и на проверки на място. За оценка допустимостта на разходите, органът извършил документални проверки и проверки на място. За проверките на място били съставени листи, които били подписани от експертите извършили проверките и от представител на бенефициера. Видно от Листа за извършена проверка на място от 18.06.2018 година въпреки отправените препоръки при посещението на място на 08.06.2018 година, на мястото на обучението отново не присъствали обучаеми служители и не били налични присъствени списъци за обучението. При издаване на обжалвания акт, представляващ отказ за верификация, органът съобразил всички доказателства, включително и от извършените проверки на място, като постановил съответстващ им акт. Като не съобразил това и не осъществи контрол за законосъобразност върху обжалвания отказ, първоинстанционният съд постановил неправилен съдебен акт, който следвало да се отмени. Делото следвало да бъде върнато на друг съдебен състав за новото му разглеждане с указания за осъществяване на контрол за законосъобразност върху оспорения акт на всички основания по чл. 146 АПК. Ответникът по жалбата, "КАЛОЯН ВТ" ООД, оспорва същата като неоснователна. В писмен вид излага подробни съображения за правилност на съдебния акт, чиито съображения споделя изцяло. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд намира същата за допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес. При служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, касационната инстанция формира извод за валидност и допустимост на обжалвания съдебен акт. Касаторът твърди, че като не е осъществи контрол за законосъобразност върху оспорения акт на всички основания по чл. 146 АПК, а вместо това неправилно е задължил органа да извършва оценка на непредставени пред него чрез ИСУН доказателства, съдът е допуснал съществени процесуални нарушения. Възражението е основателно: Производството пред Административен съд гр. Велико Търново е образувано по жалба на "КАЛОЯН ВТ" ООД срещу решение за верификация с рег. № BG05 M90 P001-1. 021-0311/1 от 14.11.2018 година на Ръководителя на Управляващия орган по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 година в Министерство на труда и социалната политика. С последното, по искане за плащане № 1 от ИСУН 2020 с отчетен период 01.04.2018 – 08.08.2018 година, направено от "КАЛОЯН ВТ" ООД до РУО по програмата, последният е определил общ размер на верифицираните средства 0, 00 лева и общ размер на неверифицираните средства – 20 900 лева /на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 4 ЗУСЕСИФ/. За да отмени оспорения отказ и върне преписката на органа за ново произнасяне, съдът е приел, че: В хода на изпълнения на сключения между страните ДБФП, чрез ИСУН 2020 от бенефициера "КАЛОЯН ВТ" ООД до РУО по програмата е направено искане № 1 за междинно плащане за отчетен период 01.04.2018 година – 08.08.2018 година. Въз основа на искането е проведена процедура по верификация, в рамките на която органът е съобразил резултатите от извършени две проверки на място, на 08.06.2018 година и на 18.06.2018 година. Издаденият в резултат на верификацията акт е възприет от административния съд като постановен от компетентен орган, във валидна писмена форма, но при неспазване на процедурата по реализирането му. Според съдебния състав, въпреки доказателства от проверки на място, органът следвало да изпълни задълженията си по чл. 63 ЗУСЕСИФ, като даде възможност на бенефициера да представи доказателства, че услугата е реално извършена. Като не бил изпълнил това си задължение, органът лишил бенефициера от възможност за участие в производството и не изяснил фактическата обстановка по спора. Съдът посочва, че в хода на съдебното производство били представени доказателства, които били пряко относими към спора по същество. Те трябвало да бъдат обсъдени в съвкупност с останалите от органа, поради допуснати от органа нарушения на чл. 34 и чл. 35 АПК. Решението е неправилно, поради допуснати от първоинстанционния съд съществени процесуални нарушения и неправилно приложение на материалния закон: Касационният състав напълно споделя доводите на касатора, че производството по верификация по искане за плащане на средства от ЕСИФ се развива по реда на чл. 55 и следващите от ЗУСЕСИФ, във връзка с Постановление № 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. Обн., ДВ, бр. 61 от 5.08.2016 г. и НАРЕДБА № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество, издадена от министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 44 от 29.05.2018 г. Въпреки, че е очертал така посочената правна рамка, първоинстанционният съд неправилно е приел, че приложение намира разпоредбата на чл. 34 АПК. Съгласно чл. 19, ал. 2 от НАРЕДБА № Н-3 от 22.05.2018 г., разходите се верифицират въз основа на документите, представени от бенефициера с всяко искане за плащане, чрез извършване на управленски проверки. Чл. 19, ал. 3 от същата наредба изброява видовете управленски проверки, като сред тях са документалната проверка и проверка на място. В действителност, чл. 63 ЗУСЕСИФ предоставя правна възможност на РУО да изисква допълнителни доказателства от бенефициера във връзка с искането за плащане, но разпоредбата създава правна възможност, а не задължава органа във всички случаи да изисква документи и да дава възможност на бенефициера за становище. От друга страна, в случая извода на органа не е направен само въз основа на документална проверка, а и въз основа на анализ на проверки на място. Касационният състав на седмо отделение приема за неправилен изводът на първоинстанционния съд за неспазване от органа на административнопроизводствените правила: Производството по верификация започва по инициатива на касатора и именно той е този, който трябва да представи релевантните доказателства на органа, за да прецени той допустимостта на разхода. В случая, видно от съдържанието на оспорения акт, касаторът е представил доказателства и въз основа именно на тях, както и на извършените проверки на място, органът е постановил процесния акт. Създадената правна възможност в чл. 63, ал. 1 ЗУСЕСИФ органът да изиска допълнително доказателства, е специална по отношение на АПК, извършва се по преценка на органа в нормативно изписаните хипотези. В случая чл. 34 АПК не намира приложение доколкото производството започва по искане на бенефициера и той е този, който е длъжен да представи доказателства в подкрепа на искането за плащане. Органът няма защо да дава на бенефициера възможност да се запознае с представените от самия бенефициер доказателства. Поради което и общият извод на съда в насока допуснато процесуално нарушение е неправилен. Следва изрично да се посочи, че в производството по верификация, започнало по инициатива на получателя на помощта, органът няма задължение да му предоставя проект на акта си за "становище" преди да го издаде, както това е при издаването на акт за определяне на финансова корекция, тъй като няма за какво да иска становището му. В тази насока е и Решение № 6051 от 26.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9023/2019 г., което настоящият състав на седмо отделение на ВАС споделя като практика. Решение № 8524 от 25.06.2018 г. по административно дело № 14082/2017 г., не е в противоречие със сочената практика, тъй като последното има за предмет проверката на законосъобразността на акт за отказ от верификация, издаден по инициатива на органа, при издаден преди това акт, с който отказаната сума е била верифицирана, т. е. за отмяна на влязъл в сила благоприятен за адресата акт. Тъй като административният съд е отменил административния акт на соченото формално основание, което касационната инстанция намира, че не е налице, липсва произнасяне относно материалната законосъобразност на отказа за верификация. Ако касационната инстанция за първи път осъществи контрол за материална законосъобразност на акта, адресатът му ще бъде лишен от една инстанция по фактите и правото във връзка с правилното приложение на материалния закон. Неправилно първоинстанционният съд в случая е обосновал извод за неизяснена фактическа обстановка, без да изясни кои факти намира за установени/съответно неустановени и какви изводи прави въз основа на тях. Предвид гореизложеното, касационната инстанция намира, че обжалваният съдебен акт следва да бъде отменен. Делото следва да бъде върнато на друг състав на АС гр. Велико Търново за ново разглеждане. При новото разглеждане, съобразявайки мотивите на настоящото съдебно решение, първоинстанционният съд следва да осъществи контрол за материална законосъобразност на решение за верификация с рег. № BG05 M90 P001-1. 021-0311/1 от 14.11.2018 година. По отношение на претенциите за разноски ще се произнесе първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото предвид изхода на спора.