Решение № 9962 от 28.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5947/2018 г.

Решение № 9962 от 28.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5947/2018 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производството е по реда на чл. 145 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 93, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО). Образувано е по жалба на "Национална организация по оползотворяване и рециклиране на отпадъци" (НООРО") АД, ЕИК 201106275, седалище и адрес на управление: гр. София, представлявано от управителя С. Стефанов, действащо чрез адв. М. Менков, пълномощник на Адвокатско дружество "М. Менков и съдружници", против решение № ООп-НУБА-02-01/16.03.2018 г. на министъра на околната среда и водите. Поддържат се оплаквания за липсата на материалноправни предпоставки за отказ за продължаване на срока на издаденото разрешение. Наведени са доводи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неправилно прилагане на материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона – основания за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Ответникът – министърът на околната среда и водите, действащ чрез процесуалния представител гл. юрисконсулт Петков, в писмени бележки и в съдебно заседание оспорва жалбата като неоснователна. Посочва, че издаденото решение е правилно, поради което претендира отхвърляне на оспорването. Моли и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на Министерството на околната среда и водите (МОСВ), като прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение от оспорващия. Жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна, адресат на оспореното решение, и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. "Национална организация по оползотворяване и рециклиране на отпадъци" АД, гр. София е подало заявление с вх. № УО-130/01.11.2017 г., до министъра на околната среда и водите с искане за продължаване срока на действие на даденото разрешение на организация по оползотворяване № ООп-НУБА-02-00 от 25.04.2013 г. на министъра на околната среда и водите, с което му е разрешено да извършва дейност като организация по оползотворяване на негодни за употреба батерии и акумулатори за срок от 25.04.2013 г. до 25.04.2018 г. и е утвърдена представената програма за управление на негодни за употреба батерии и акумулатори. Във връзка с изтичане на срока на издаденото разрешение дружеството е представило в МОСВ заявление за продължаване срока на действието му на 01.11.2017 г. като е приложило програма за управление на негодни за употреба автомобилни, портативни и индустриални батерии и акумулатори по чл. 53 от ЗУО за периода 2018 – 2022 г., съгласно изискванията на съответната наредба по чл. 13, ал. 1 ЗУО. След констатирани нередовности при разглеждане на заявлението, на основание чл. 89, ал. 5 и чл. 86, ал. 2 от ЗУО, с писмо с дата 30.11.2017 г. от МОСВ до "НООРО" АД е указано да отстрани нередовностите в приложената към заявлението програма в двумесечен срок. В указания срок с писмо от 18.01.2018 г., дружеството е представило коригирана и актуализирана програма. След разглеждането и на внесената коригирана програма, с процесното решение № ООп-НУБА-02-01/16.03.2018 г., министърът на околната среда и водите е: отказал по т. 1 продължаване срока на действие на разрешение № ООп-НУБА-02-00 от 25.02.2013 г. на "НООРО" АД за извършване на дейност като организация по оползотворяване на негодни за употреба батерии и акумулатори, поискано с посоченото заявление, и по т. 2 е отказал утвърждаване на приложената към писмо с вх. № ЪО-130/18.01.2018 г. програма по чл. 53, ал. 1 ЗУО, като е преценил, че не са отстранени всички нередовности. При така установената фактическа обстановка, съдът намира следното: Решението е издадено от материално и териториално компетентен орган, чиито правомощия са регламентирани в разпоредбата на чл. 81, ал. 1 от ЗУО, според която разрешения на организация по оползотворяване и за индивидуално изпълнение на задълженията по чл. 14, ал. 1 и наредбите (на Министерски съвет) по чл. 13, ал. 1 от ЗУО се издават от министъра на околната среда и водите или от оправомощено от него длъжностно лице. Компетентен орган за издаването на процесното решение е министърът на околната среда и водите съгласно чл. 89, ал. 7, във връзка с чл. 81, ал. 1 ЗУО. Решението е подписано от заместник-министър К. Живков, който на 16.03.2018 г. е изпълнявал функциите на министър на околната среда и водите на основание заповед № РД-135/15.03.2018 г. за заместване. Спорният въпрос по делото е дали програмата отговаря на изискванията да съдържа предварителен финансов разчет, обезпечаващ инвестиционните и експлоатационните разходи на организацията по години. Това са разходи, обезпечаващи функционирането на избраната система за разделно събиране и изпълнението на задълженията и целите по чл. 17 и чл. 18 от Наредбата за батерии и акумулатори и за негодни за употреба батерии и акумулатори (НБАНУБА). По делото е назначена съдебно-икономическа експертиза и тройна повторна комплексна експертиза. Експертите са отговорили на поставените от страните въпроси. От заключението на вещите лица се установява, че прогнозираните приходи на НООРО АД не почиват на реален анализ. Още повече поставят под риск изпълнението на целите на лицата, които пускат на пазара. В чл. 89, ал. 4 във връзка с чл. 87, ал. 1 ЗУО е предвидено правомощие на министъра на околната среда и водите за преценка и утвърждаване на програмата. това правомощие се свежда до формална проверка за наличието на изискуемите от закона структура и съдържание на програмата. Компетентният орган следва и да анализира съдържащата се в нея информация. Съгласно чл. 22, ал. 1, т. 1 от НБАНУБА, програмата трябва да включва предварителен финансов разчет за обезпечаване на инвестиционните и експлоатационни разходи по години, както и доказателства за финансово обезпечаване на инвестиционните и експлоатационни разходи на организацията по оползотворяване. Компетентният орган следва да извърши и анализ на информацията във финансовия разчет и преценка доколко са обезпечени инвестиционните и експлоатационни разходи на организацията, респ., преценка на икономическата обоснованост на програмата. Компетентният орган следва да прецени доколко в програмата е избрано онова решение, което се явява най-ефективно, полезно, икономически оправдано и най-икономично от гледна точка на защитата на околната среда в контекста на изпълнението на задълженията и целите по чл. 17 и чл. 18 от НБАНУБА. Анализът изисква предоставянето на конкретна и подробна информация по отношение на всяка конкретна дейност с отпадъци от НУБА, в т. ч., събиране, транспортиране, съхраняване, предварително третиране, подготовка за повторна употреба, оползотворяване и/или обезвреждане, респ., разходите за тези дейности, както и информация за броя на транспортните средства, площадките за третиране и т. н. Тази информация показва каква е избраната система за разделно събиране и какъв е начинът на изпълнение на задълженията и целите по чл. 17 и чл. 18 от НБАНУБА. Чл. 22, ал. 1, т. 1 от НБАНУБА изисква програмата да съдържа информация именно по отношение на избраната система за разделно събиране и начинът на изпълнение на задълженията и целите. При тълкуването на чл. 22, ал. 1, т. 1 от НБАНУБА следва да се отчете системната й връзка с нормите на чл. 66, ал. 4, т. 2 и ал. 7 от НБАНУБА, от които се извежда информация за елементите на системата за разделно събиране на НБАНУБА. Системата е конкретният начин на организиране на изпълнението на задълженията за разделно събиране, транспортиране, съхраняване, предварително третиране, подготовка за повторна употреба, оползотворяване и/или обезвреждане на НУБА, която включва най-малко следните елементи: площадки за разделно събиране и съхраняване на НУБА и площадки за предварително третиране на НУБА, отговарящи на нормативните изисквания; разполагане на съдове/контейнери за разделно събиране; обратно приемане на НУБА на мястото на продажба на БА; кампании за разделно събиране по подходящ начин на НУБА от населението и от други обекти, сключени договори с предприятия за рециклиране и/или оползотворяване и за обезвреждане на отпадъци от НУБА. Без тази детайлна информация и анализ на конкретните елементи на системата за разделно събиране компетентният орган не би могъл да достигне до обосновано заключение за обезпеченост на изпълнението на задълженията и целите по чл. 17 и чл. 18 от НБАНУБА и на разходите за това, още по-малко до заключение, че е избрано най-ефективното, полезно, икономически оправдано и най-икономично от гледна точка на защитата на околната среда решение в програмата. Следователно е неоснователен доводът на жалбоподателя, че административният орган е въвел допълнителни изисквания към представената програма, които не се основавали на правни норми. Също така е неоснователно и възражението за непосочване на основания в оспореното решение. В писмото за отстраняване на нередовностите е посочено, че се иска допълнителна информация във връзка с общите разходи за амортизации, общите експлоатационни разходи, съответно разходите за събиране и общо за дейността, тъй като не е ясно по какъв начин са формирани като обща стойност (т. 3 от писмото). Информацията в твърде обобщен вид не позволява административния орган добросъвестно, в съответствие с чл. 6, ал. 1 АПК, да приеме, че финансовият разчет в проекта на програма обезпечава инвестиционните и експлоатационните разходи на организацията. Заявителят не е представил информация в степен и конкретика, достатъчни за изясняване на фактите и обстоятелствата, а от наличната информация не следва извод за обезпеченост на разходите на организацията, за което са изложени подробни мотиви в оспореното решение. Видно от отговора на задача 2 на повторната комплексна експертиза е, че в коригираната програма не е посочен начина на определяне на размера на разходите по приложение № 1 – предварителен финансов отчет, поради което не е възможно да се прецени дали разходите са обвързани с прогнозните количества автомобилни, индустриални и портативни батерии и акумулатори, които "НООРО" АД планира да събере. Няма разбивка на разходите на единица по видове дейности. Не може да се установи какви дейности и на какви стойности ще се покриват от различните групи така посочените разходи, и за какви количества НУБА се отнасят. Поради липсата на разбивка по дейности и себестойност на отделните дейности не може да се изведе еднозначно заключение дали и доколко планираните приходи от вноски от членове на организацията биха били достатъчни за покриване на присъщо необходимите разходи за изпълнение на дейността по оползотворяване на НУБА, така че да се изпълнят целите по чл. 17 и чл. 18 от НБАНУБА. С изложеното експертизата потвърждава фактическите констатации в оспореното решение. По отношение на портативните батерии в програмата са описани мерки за събиране на количествата портативни НУБА, необходими за изпълнение на целите на организацията, но методика за тяхното остойностяване и количества не са посочени. Видно от отговора на задача 3 на стр. 29 от повторната комплексна експертиза, вещите лица са установили, че разходите за провеждане на информационни кампании, разработване на образователни програми, насочени към учебни заведения и други дейности, посочени в Таблица 8 към т. XII – "План за информиране и привличане на потребителите за прилагане на разделното събиране на НУБА към коригираната програма, значително превишават разходите за реклами, обяви, съобщения, конференции и обучения, предвидени в Приложение № 1 – Предварителен финансов разчет. Следователно, разходите за информационни кампании и реклама от двете части на коригираната програма не си съответстват – разходите в текстовата част по т. XII превишават многократно планираните разходи по финансовата част на Програмата, което сочи на две възможности – първата, че разходите няма да бъдат извършени в планираните в текстовата част размери, и втората – може да бъдат извършени за сметка на привличане на външно финансиране, което трябва да бъде изплащано в бъдеще или от други собствени приходи, за което няма данни в програмата. След сравнение с данните от първата програма се констатира, че разходите за информационни кампании, конференции и обучения, са в първоначално прогнозираните размери и не са актуализирани в съответствие с планираните по-малки пазарни дялове и приходи, и разходи по коригираната програма. В отговора на задача 4 на стр. 30 от повторната комплексна експертиза е изложено, че разходите, посочени в Приложение № 1 – Предварителен финансов разчет към коригираната програма са групирани за: 1. Дейността, в т. ч.: 1. 1. събиране, транспортиране и временно съхранение на НУБА; 1. 2. технологични разходи; 1. 3. за възстановяване на лицензионни възнаграждения; 1. 4. за оползотворяване на батерии акумулатори; 1. 5. за реклами, обяви, съобщения, конференции и обучения; 1. 6. за материална обезпеченост на дейността и 2. Административни разходи. От така изброените разходи не би могло да се установи в кои позиции са включени инвестиционни и експлоатационни разходи и в какви размери. Няма подробни данни какво включва системата за изпълнение на целите за разделно събиране и рециклиране по чл. 17 и чл. 18 от НБАНУБА – остойностяване на брой площадки по години, разположени съдове и брой транспортни средства за превоз, и други, за да се прецени дали и каква част от приходите са необходими за финансирането им. На стр. 34 в отговора на задача 6 се посочва, че няма данни на каква база са определени стойностите на разходите, не са приложени калкулации по елементи и на единица събрани или оползотворени НУБА. От коригираната програма и от Приложение № 1 към нея експертите посочват, че не става ясно как са формирани стойностите на отделните видове разходи и липсват изчисления. С оглед изложеното и поради липсата на разбивка на разходите, според експертите не може да се потвърди, че заложеният в програмата предварителен финансов разчет доказва финансовото обезпечаване на инвестиционните и експлоатационни разходи на избраната система за изпълнение на целите за разделно събиране и рециклиране по чл. 17 и чл. 18 от НБАНУБА. Така изложеното в експертизата потвърждава правилността на мотивите в атакуваното решение. Във връзка с изразеното особено мнение на едно от вещите лица, следва да се отбележи, че направената съпоставка на приходите на НООРО АД с тези на посочените пет организации в приложение № 2 към заключението на експертизата е неотносимо, тъй като приходите се определят от количествата, пуснати на пазара в страната батерии и акумулатори по видове – портативни, автомобилни и индустриални, като те се основават на различен приход за трите вида батерии и на различен приход по химичен състав (оловно-кисели, никел-кадмиеви, литиево йонни, никел метал хидридни, алкални и т. н.) от батериите от един вид, а всяка организация по оползотворяване има различен пазарен дял по трите вида батерии, което й носи различен приход. В този случай простото осредняване на приходите не е релевантно. Твърдението на вещото лице, че приходите на НООРО АД ще обезпечат необходимите разходи, защото са по-големи от тези на другите организации и са сравними по размер с приходите на другите организации по оползотворяване, не се основава на реален икономически анализ. Също така неправилна е съпоставката между реално отчетени приходи в предходен период с хипотетични стойности от програмата на НООРО АД в бъдещ период, за които не става ясно по какъв метод са прогнозирани. Следва да бъдат съпоставени реално отчетените приходи на тон на НООРО АД за същия период за който са обследвани другите организации по оползотворяване. С оглед гореизложеното съдът приема, че решението е издадено в границите на компетентност на органа, при спазване изискванията за форма и на административнопроизводствените правила, както и целта на закона – да регламентира мерките и контрола за защита на околната среда и човешкото здраве чрез предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на отпадъците, както и чрез намаляване на цялостното въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване ефективността на това използване. От изложеното следва, че жалбата против процесното решение и от приложение № 1 към него се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена. Ответникът, за който изходът на спора е позитивен, и който е представляван пред тричленния състав на Върховния административен съд от надлежно упълномощен юрисконсулт (осъществил защитата му чрез подаване на писмени бележки и лично със становището по жалбата и с пледоарията си в проведеното по делото съдебно заседание), е направил своевременно искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Поради това и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК във връзка с чл. 144 от АПК и с чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс в полза на Министерството на околната среда и водите следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение за съдебното производство в размер от 150 лева (платимо от жалбоподателя), съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ (размерът е определен предвид действителната фактическа и правна сложност на спора и съобразно вида и количеството на извършената дейност от юрисконсулта, който е представлявал издалия акта административен орган). Жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати и депозита за вещите лица във връзка с допуснатите съдебна и тройна експертизи в размер на 400 лева, 1800 лева и 1185 лева внесени от ответника по жалбата или общо заедно с юрисконсултското възнаграждение 3 535 лева.