Решение № 2287 от 20.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8160/2016 г.

Решение № 2287 от 20.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8160/2016 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от "Е. К. БГ" ЕООД със седалище в гр. С., представлявано от управителя Е. П., подадена чрез адв. Е. Й.. Жалбата е срещу заповед № РД09-114 от 27.02.2014 г., издадена от министъра на земеделието и храните (понастоящем министър на земеделието, храните и горите), с която е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. Заповедта се обжалва в частта й относно 29 парцела, подробно описани с идентификационните им номера, площ и местоположение във възражение с вх. № ЗП-05-0177/03.01.2014 г. и отговор по него с изх. № 70-2178 от 26.05.2014 г. (л. 19-22 от делото). След уточнение, направено в съдебно заседание на 30.01.2018 г. от пълномощникът на жалбоподателя адв. И. Й., жалбоподателя поддържа единствено възражения за нищожност на обжалваната заповед. Оспорващата страна прави искане за обявяване нищожността на заповедта. Претендират се и разноски. Ответникът - министърът на земеделието, храните и горите чрез процесуален представител юриск. К. П., в съдебно заседание и в представени по делото писмени бележки, изразява становище за неоснователност на оспорването. Прави искане жалбата да бъде отхвърлена. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира жалбата за процесуално допустима. Тя е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК и е от заинтересовано лице, чието възражение срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. е уважено частично само по отношение на части от три от парцелите, а за останалите 26 парцела е оставено без уважение. От фактическа страна по делото се установява следното: Със заявление за подпомагане с УИН 22/210513/51636 жалбоподателят "Е. К. БГ" ЕООД е поискал финансово подпомагане по Схема за единно плащане на площ (СЕПП) и Плащания за земеделски стопани за природни ограничения в планински райони (НР1) за 46 парцела (БЗС) с обща площ от 107,50 ха, както и по мярка 213 "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО - за земеделски земи" (Н2000) за 18 парцела с обща площ от 76,47 ха. От тях за един парцел с площ от 1,49 ха е оттеглено искането за подпомагане /л. 109 от делото/. Със заповед № РД09-840/02.12.2013 г. на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на ИСАК (Наредба № 105/2006 г.) министърът на земеделието и храните е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), актуализиран през 2013 г. чрез дешифрация (разчитане) на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки, проведени през годината от страна на областните и общински структури на МЗХ. Със заповедта е разпоредено в срок до 06.12.2013 г. на интернет страницата на МЗХ да се публикува съобщение, с което се уведомяват кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2013 г. за възможностите да се запознаят с актуализирания специализиран слой и да подадат възражения срещу конкретни части от него. Дружеството-жалбоподател е подало възражение до ОДЗ - С. с вх. № ЗП-05-0177/03.01.2014 г. срещу обхвата на актуализирания специализиран слой и е поискало преразглеждането му в частта, касаеща 29 парцела, подробно индивидуализирани с идентификатори, площ и местонахождение. От дадения с писмо с изх. № 70-2178 от 26.05.2014 г. отговор на възражението е видно, че единствено по отношение на части от три парцела площта, попадаща извън слоя е била коригирана в полза на жалбоподателя. С обжалваната заповед № РД09-114 от 27.02.2014 г. на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА и чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. министърът на земеделието и храните е одобрил окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 като част от СИЗП, актуализиран чрез дешифрация на нова ЦОФК на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г., отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени през годината от страна на Техническия инспекторат към ДФЗ-РА и областните и общински структури на МЗХ, както и чрез разглеждане на подадени възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", одобрен със заповед № РД-09-840/02.12.2013 г. С уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2013 г. с изх. № 02-220-2600/1591 от 12.08.2014 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" на жалбоподателя е отказано финансово подпомагане по СЕПП и НР1. Уведомителното писмо е оспорено по съдебен ред, по повод на което пред Административен съд - С. град е образувано адм. дело № 2562/2016 г. Производството по това дело е спряно до решаване на спора по настоящото дело. При така установената фактическа обстановка, настоящият състав стигна до следните правни изводи: Неоснователни са доводите на оспорващата страна, че оспорената заповед № РД09-114/27.02.2014 г. е нищожна, като издадена от некомпетентен орган, поради липсата на специална разпоредба за овластяване на министъра на земеделието и храните, идентична с действащата към настоящия момент разпоредба на чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП. Компетентността е нормативно признатата способност на даден орган да издаде определен акт, т. е. тя очертава кръга от задачи, възложени на този административен орган, неговите правомощия (като съвкупност от права и задължения), предоставени му за осъществяване на държавната власт. Министърът на земеделието и храните е централен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика и дори към момента на издаване на оспорвания административен акт в ЗПЗП да не е разписано изрично правомощие да "одобрява" с нарочен акт окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", това не означава, че министърът е лишен от правомощието да издаде процесния акт. Това правомощие му е делегирано от нормативните актове, регламентиращи условията и правилата за директно подпомагане на земеделските стопани, приети от ЕС и задължителни за изпълнение от Р. Б. като държава-член, а именно от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор. Съгласно чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19.01.2009 г., всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система). Тази интегрирана схема по силата на чл. 15 от същия регламент се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17, изр. 1, системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Чл. 20 урежда проверката на условията за допустимост на подпомагането. Съгласно чл. 4, ал. 2, б. "г" от ДФЕС, споделената компетентност между Съюза и държавите-членки се прилага и в областта на селското стопанство и рибарството, с изключение на опазването на морските биологични ресурси. Според чл. 7 от Договора, Съюзът следи за съгласуваността между различните си политики и действия, като отчита всички свои цели и се придържа към принципа на предоставената компетентност. Това означава, че задължението за създаване и прилагане на интегрираната система за администриране и контрол лежи върху държавата-член, като по силата на принципа на процесуалната автономия тя сама решава с какви правно-технически средства да извърши това. В областта на общата селскостопанска политика на Европейския съюз орган с обща компетентност, който по силата на вътрешните актове представлява централен едноличен орган на изпълнителна власт, е министърът на земеделието и храните. Това следва от създадената в Р. Б. система на органите на изпълнителната власт, уредена подробно в Закона за администрацията. В случая заповедта е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА, с който е дадено правомощие на министрите за издават заповеди, в съответствие с ръководството, координацията и контрола при осъществяването на държавната политика по предоставената специална компетентност и правомощия (чл. 25, ал. 1 и ал. 2 от ЗА). Съгласно чл. 30, ал. 1 и 2 от ЗПЗП /изм./, в относимата й редакция, за изпълнение на функциите на Разплащателната агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), която се състои от система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на животните; интегрирана система за контрол. Според чл. 30, ал. 4, т. 2 /изм./ в относимата й редакция, система за идентификация на земеделските парцели се създава и поддържа от Министерството на земеделието и храните, а ал. 5 определя, че Разплащателната агенция обединява данните от системите по ал. 2, т. 1, 2 и 3 в цифров вид в интегрирана информационна система и създава и поддържа системни връзки с външни регистри. По силата на чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП /изм./ в относимата й редакция, министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системите по ал. 2 и информационната система по ал. 5. В изпълнение на посочената разпоредба е приета Наредба № 105/2006 г. По силата на чл. 11, ал. 1 /изм./ от нея министърът на земеделието и храните организира актуализирането на ЦОФК за територията на цялата страна в период не повече от 5 години в съответствие с действащото законодателство на ЕС и указанията на Европейската комисия по неговото прилагане. Съгласно чл. 33, ал. 1 от ЗПЗП /изм./ Системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства и в нея се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея, а съгласно ал. 2 /изм./ министърът на земеделието и храните организира създаването и актуализирането на цифрови ортоизображения с дигитализирани физически блокове. Съгласно чл. 33, ал. 3 от ЗПЗП /изм./ в системата за идентификация на земеделските парцели се включват: географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства; ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. Въз основа на извършения преглед на нормативната уредба настоящият съдебен състав приема, че дори към момента на издаване на процесната заповед специален закон да не закрепва задължението по чл. 14 от Регламент № 73 към конкретен държавен орган, по силата на устройствените правила на администрацията в България и нормата на чл. 33 от ЗПЗП с обща компетентност за създаване и поддържане на ИСАК, за регулация на дейностите по създаване и поддържане на Системата за идентификация на земеделските парцели и цифровата ортофотокарта разполага именно министърът на земеделието и храните. Това правомощие му е предоставено от акт на Европейския съюз, който се ползва с върховенство по отношение на вътрешното законодателство и има непосредствено действие на територията на страната ни като държава-член. При действието на принципа на прилагане на правото на ЕС и общата компетентност на централните административни органи, която е специализирана по материя, не може да бъде споделено разбирането, че е налице изначална липса на компетентност за министъра на земеделието и храните да одобри специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", въпреки липсата на специална разпоредба за това, идентична с действащата към настоящия момент разпоредба на чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП. В заключение следва да се приеме, че заповед № РД09-114 от 27.02.2014 г. е издадена от компетентен административен орган. За да обоснове доводите си за нейната нищожност, жалбоподателят се е позовал на решение № 1876 от 19.02.2016 г., постановено от тричленен състав на Върховния административен съд по адм. дело № 12981/2014 г. Това решение обаче е отменено от петчленен състав на същия съд с решение № 8133 от 04.07.2016 г. по адм. дело № 4038/2016 г. Заповед № РД09-114 от 27.02.2014 г. е издадена също в предвидената от закона форма, в съответствие с материалноправните разпоредби и при спазване на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 16а от Наредба № 105 в приложимата редакция, Министерството на земеделието и храните създава в системата за идентификация на земеделските парцели специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища (Наредба № 5/2010 г.). Според ал. 2 специализираният слой се обновява ежегодно чрез включване или изключване на площи с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите въз основа на методическите указания по чл. 12а. Чл. 16б, ал. 1 определя, че всяка година след приключване на обновяването по чл. 16а, ал. 2 МЗХ открива производство по чл. 66 от АПК за одобряване на изготвения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", а откриването на производството се оповестява чрез: публикуване на обява в един централен ежедневник; публикуване на обявява на интернет страниците на МЗХ и Д. фонд "Земеделие" и изпращане на съобщения до браншови организации на земеделски стопани. Според чл. 16б, ал. 2, т. 2 от наредбата уведомяването за откриване на производството по ал. 1 включва възможността заинтересованите лица да се запознаят с изготвения специализиран слой в общинските служби по земеделие и в Областните дирекции Д. фонд "Земеделие" по местонахождение на площите и да подадат предложения и възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в него. Съгласно чл. 16г, ал. 1, след извършване на проверки на получените предложения и възражения и отстраняване на установените пропуски и грешки МЗХ изготвя окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който по силата на ал. 2 одобрява със заповед. В случая тази процедура и форма са спазени, поради което не е налице нищожност на оспорваната заповед. Не е налице е нарушение на материалноправните разпоредби, което също да доведе до нищожност на оспорения акт. Установява се, че жалбоподателят за кампания 2013 г. е заявил за подпомагане площи, които не са попаднали в частта от територията на страната, покрита от извършеното през годината заснемане, поради което актуализацията на СИЗП и специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" е извършено чрез теренни проверки. Следва да се отбележи, че за разглежданата кампания е допустимо актуализиране на специализирания слой чрез извършване на теренни проверки. Този нормативен текст е отменен с решение № 1155 от 02.02.2015 г., постановено от тричленен състав на Върховния административен съд по адм. дело № 10538/2014 г., но това решение има действие от датата на обнародването му в Д. вестник - чл. 194 от АПК. Решението е обнародвано в Д. вестник на 03.07.2015 г., бр. 50/2015 г. и от тази дата отмяната има действие. В случая се установява, че заповедта на министъра в обжалваната й част е основана на извършени теренни проверки. По делото са представени следните протоколи от извършени теренни проверки: SFO-6-NN - 7923 от 10.10.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 24.09.2013 г. в землището на с. Г., община Г.; SFO-6-NN - 5642 от 16.08.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 14.08.2013 г. в землището на с. В., община Г.; SFO-22-RT - 5863 от 25.08.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 21.08.2013 г. в землището на Г.; SFO-6-NN - 5600 от 15.08.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 13.08.2013 г. в землището на Г.; SFO-6-NN - 7681 от 10.10.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 23.09.2013 г. в землището на Г.; SFO-6-NN - 6142 от 30.08.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 26.08.2013 г. в землището на Г.; SFO-6-NN - 7270 от 19.09.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 12.09.2013 г. в землището на Г. и SFO-22- RT - 6295 от 07.09.2013 г. за специализирана теренна проверка на място на физически блокове от 30.08.2013 г. в землището на Г.. Приложени са и копия от снимки от извършено GPS заснемане на физическите блокове. Установеното състояние на спорните парцели не отговаря на критериите за подпомагане по чл. 8 от Наредба № 5/2010 г. (отменена, но действала към момента на постановяване на процесния акт). Констатациите, направени от административния орган относно състоянието на заявените парцели не са били оборени от земеделския производител с подаденото от него по реда на чл. 16в от Наредба № 105 възражение. Съгласно ТР № 16/75 г. на ОСГК на ВС мотивите към административния акт могат да се съдържат и в друг документ, съставен с оглед на предстоящото издаване на административния акт. В процесната заповед административният орган се позовава на извършените теренни проверки, което я прави и мотивирана. С оглед на изложеното, настоящият състав счете за неоснователно оспорването, поради което жалбата следва да бъде отхвърлена. При този изход на спора искането на жалбоподателя за присъждане на разноски като неоснователно следва да бъде отхвърлено. Претенцията на ответника по жалбата за присъждане на юрисконсултско възнаграждение се явява основателна и следва да бъде уважена в размер на 200 лв., съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК.