Определение № 5343 от 18.05.2023 г. на ВАС по адм. д. № 4056/2023 г.

Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 70, ал. 4 от Закона за туризма (ЗТ). Образувано е по жалба на "Приморско тур" ЕООД, с [ЕИК], със седалище и адрес на управление в гр. Приморско, [улица], представлявано от управителя – И. Вълчев, срещу Заповед № Т-РД-15-236/07.02.2023 г. на министъра на туризма за заличаване регистрацията на дружеството за извършване на туроператорска и туристическа агентска дейност съгласно Заповед № РД-09-250/06.06.2005 г. на министъра на културата и туризма и Удостоверение за регистрация № 5464/06.06.2005 г., за което е извършено вписване в Регистъра на туроператорите и туристическите агенти (РТТА) – част от Националния туристически регистър (НТР), под № 390/15.03.2005 г. С доводи за незаконосъобразност на атакуваната заповед, се претендира нейната отмяна. Жалбоподателят застъпва теза, че уведомлението за започналото производство по издаване на оспореното волеизявление не е получено надлежно от дружеството. В заключение оборва констатацията на административния орган за липса на сключена от "Приморско тур" ЕООД застраховка "Отговорност на туроператора", представяйки в подкрепа на тезата си застрахователна полица № 13062210000719/30.05.2022 г. със застраховател "ЛЕВ ИНС" АД. Ответникът - министърът на туризма, не ангажира становище по подадената жалба. С Определение № 650/20.03.2023 г., постановено по адм. дело № 483/2023 г. по описа на Административен съд (АС) – Бургас, и на основание чл. 135, ал. 2 АПК първоначално депозираната пред АС – Бургас жалба е изпратена на Върховния административен съд по подсъдност. За да постанови този правен резултат, съдът е приел, че атакуваното пред него волеизявление попада в специалната хипотеза на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, която очертава родовата подсъдност на Върховния административен съд да разгледа като първа инстанция законосъобразността на актове на Министерски съвет (МС), министър-председателя, заместник министър председателите и министрите, издадени при упражняване на конституционните им правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление. Настоящият състав на Върховния административен съд, предвид произтичащото от разпоредбата на чл. 135, ал. 1 АПК правомощие сам да прецени дали делото му е подсъдно намира, че не е родово компетентен да разгледа и да се произнесе по направеното оспорване, по следните съображения: Подведомствените на административните съдилища дела се разпределят между Върховния административен съд и съответния административен съд по правилата на родовата, съответно и местната подсъдност, визирани в чл. 132 и чл. 133 АПК. Прегледът на двете нормативни предписания, съдържащи се в разпоредбата на чл. 132 АПК показва, че АПК регламентира изрично подсъдните като първа инстанция на Върховния административен съд дела, и предвижда всички останали, извън изброените в ал. 2, да се разглеждат от съответния административен съд. Когато по правилата за родова подсъдност едно дело бъде определено като подсъдно на административния съд, се извършва преценка по реда на чл. 133 АПК, целяща да отговори на въпроса кой измежду всички съдилища в системата на административните такива е местно компетентният съд да разглежда повдигнатия правен спор. Сред лимитативно изброените в чл. 132, ал. 2 АПК дела, които подлежат на разглеждане като първа инстанция от Върховния административен съд са тези, образувани по оспорвания против актове на МС, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление, освен в случаите, предвидени в закон, както и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, в които случаи тези актове подлежат на разглеждане от административния съд. Законовият текст е проекция на конституционно установеното правомощие на Върховния административен съд да се произнася по спорове за законността на актовете на МС и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. – Виж: чл. 125, ал. 2 КРБ, по чието приложение КС на РБ е постановил задължителното по своя характер Решение № 8/23.04.2018 г. по конституционно дело № 13/2017 г. МС и министрите, от които същият се състои, са висши органи на изпълнителната власт, които ръководят и осъществяват държавната политика на страната. МС е колегиален орган, чието основно правомощие, регламентирано в чл. 105, ал. 1 КРБ, се концентрира върху ръководство и осъществяване на външната и вътрешната политика на РБ (Вж.: Решение № 8/28.06.2016 г., постановено по конституционно дело № 9/2015 г.), а министрите, в качеството си на еднолични органи със специална компетентност, осъществяват държавната политика в своя ресор от изпълнителната власт. Освен тези фундаментални за развитието на държавата функции, посочените органи притежават и правомощия, които подпомагат управлението на властта и не я предопределят пряко. Такива са например действията по назначаване и освобождаване от длъжност на държавните служители от администрациите на МС и на министерствата. (Сравн.: чл. 40, ал. 1 и ал. 7 и чл. 42, ал. 1 и ал. 5 от Закона за администрацията (ЗАдм). Именно чувствителната разлика в същността и обществената значимост на разнопосочните правомощия на МС и на министрите стои в основата на даденото от КС на РБ с Решение № 8/23.04.2018 г. по конституционно дело № 13/2017 г. тълкуване на разпоредбата на чл. 125, ал. 2 КРБ. Според конституционните съдии, с чието становище по силата на чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд (ЗКС) следва да се съобрази и разрешаването на настоящия правен спор, цитираното нормативно правило задължава Върховния административен съд да се произнася като първа инстанция по спорове за законността на административните актове, издадени от МС и от министрите тогава, когато същите упражняват конституционно възложените им функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление. Както е посочено и в цитираното решение на КС, идеята на конституционния законодател е прекият контрол за законност, осъществяван от Върховния административен съд като първа инстанция по административноправни спорове, да засяга единствено актовете на висшите органи на изпълнителната власт, които са израз на политическите им идеи за управлението на държавата. В случая упражненото чрез процесната заповед правомощие категорично не може да се квалифицира като манифестация на власт от разглежданата категория. Министърът на туризма е част от състава на МС (Вж.: чл. 5, ал. 1, т. 19 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, приет с ПМС № 229 от 23.09.2009 г., обн., ДВ, бр. 78 от 2.10.2009 г., в сила от 2.10.2009 г. (в относимата редакция към момента на издаването на заповедта, а именно бр. 85 от 25.10.2022 г., в сила от 4.11.2022 г.). Същият, съгласно чл. 3, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерството на туризма, приет с ПМС № 63 от 26.04.2022 г., обн., ДВ, бр. 34 от 3.05.2022 г., в сила от 3.05.2022 г. (Устройствения правилник) е централен едноличен орган на изпълнителната власт, който ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика в областта на туризма. Функциите му са доразвити с предписанията на чл. 4, т. 1 – т. 49 Устройствения правилник, като в т. 1 е визирано правомощието му да ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика в областта на туризма, а в т. 27 – да регистрира, отказва регистрацията и заличава регистрацията на туроператорите и туристическите агенти. Заличаването на регистрацията на конкретен правен субект за извършване на туроператорска и туристическа агентска дейност по реда на чл. 70, ал. 2, т. 1 – т. 12 ЗТ не е правомощие, което по своята същност изразява политическите концепции в сферата на туризма в РБ. Това е така не само защото то е нормативно отграничено от конституционните функции на ресорния министър по упражняване на държавната политика в предоставената област (Сравн.: чл. 4, т. 1 и т. 27 Устройствения правилник), но и защото макар подобна властническа намеса да има потенциал да рефлектира както (и най-вече) върху регистрирания туроператор, така и върху други лица, тя не засяга по никакъв начин следвания модел на управление. Безспорно е, че секторната политика в сферата на туризма не търпи каквито и да било изменения при заличаване на регистрацията на едно или друго дружество. А липсата на посочената зависимост на практика дисквалифицира волеизявлението като акт по чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. Възприетата теза се потвърждава и от прегледа на множеството нормативни текстове, възлагащи в родова компетентност на административните съдилища да разгледат като първа инстанция редица сходни правни спорове. Така например извършването на нови медицински дейности от лечебни заведения за болнична помощ и комплексни онкологични центрове се разрешава със заповед на министъра на здравеопазването, а отказът от издаването на такава подлежи на обжалване пред съответния административен съд по реда на АПК (Арг.: чл. 37б, ал. 9 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ); разрешението за лечебна дейност се издава от министъра на здравеопазването по предложение на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Медицински надзор", като отказът му подлежи на обжалване пред съответния административен съд (Вж.: чл. 48, ал. 1, ал. 4 и ал. 5 ЗЛЗ); разрешителното за водовземане, за прехвърляне на води между различни райони за басейново управление и за ползване на воден обект се издава от министъра на околната среда и водите или оправомощено от него длъжностно лице, като то или отказът да се издаде подлежи на оспорване пред съответния административен съд (Вж.: чл. 71 от Закона за водите (ЗВ)); лицензията за извършване на железопътни превози на пътници и/или товари се издава от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията или от упълномощено от него длъжностно лице, а според чл. 44 от Закона за железопътния транспорт (ЗЖТ) отказът да се издаде лицензия, спирането действието на лицензия и отнемането й подлежат на обжалване пред съответния административен съд; съгласно чл. 115гб, ал. 13 ЗЖТ отказът на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията или оправомощено от него длъжностно лице подлежи на обжалване пред съответния административен съд; вписването в регистрите по чл. 6, ал. 2, т. 1 или т. 2 от Закона за меценатството (ЗМец) поражда качеството меценати и организации, подпомагащи културата, а отказът на министъра на културата или оправомощеното от него длъжностно лице от вписване по аргумент от чл. 13, ал. 3 ЗМец подлежи на обжалване пред съответния административен съд; заличаването от регистъра по чл. 65в от Закона за здравето (ЗЗ) на лицата, получили удостоверение за регистрация за извършване на дейности по изпитване качеството на медицинската радиологична апаратура се извършва от министъра на здравеопазването и подлежи на оспорване пред съответния административен съд (Вж.: чл. 65г ЗЗ); заповедта на министъра на здравеопазването за отнемане на разрешението за лечебна дейност в частта относно осъществяването на асистирана репродукция и осигуряване, използване и съхраняване на човешки яйцеклетки, сперматозоиди и зиготи - за лечебните заведения по чл. 131, ал. 1, т. 1 ЗЗ; тази за заличаването от регистрацията на лечебните заведения по ал. 1, т. 2 с.з. на дейностите по осъществяване на асистирана репродукция и осигуряване, използване и съхраняване на човешки яйцеклетки, сперматозоиди и зиготи; както и тази за отнемането на удостоверението на лечебните заведения по ал. 1, т. 3 с.з. подлежат на обжалване пред съответния административен съд; заповедта на министъра на здравеопазването за отнемане на правото на едно лице да упражнява медицинска професия в РБ подлежи на обжалване пред съответния административен съд (чл. 193, ал. 1 ЗЗ); отказът на министъра на земеделието да признае организацията като развъдна по Закона за животновъдството (ЗЖ) се оспорва пред съответния административен съд като първа инстанция (Вж.: чл. 30, ал. 3 ЗЖ; отнемането на разрешението на министъра на културата за извършване на тръжна процедура с предмет културни ценности подлежи на обжалване пред съответния административен съд (Вж.: чл. 121, ал. 3 от Закона за културното наследство) и др. Очевидно законодателят е преценил в немалко случаи изрично да подчертае характера на актовете, които макар и издадени от министри, представляват волеизявления по разрешителни режими, засягащи конкретни правни субекти, поради което и очевидно не представляват управленски решения по смисъла на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. Няма нито правна, нито житейска логика, настоящият спор, бидейки по своя характер резултат от разрешителен режим, да бъде отграничен от изброените по-горе хипотези, и без нарочна норма, която да определя Върховния административен съд като компетентен да разгледа спора като първа инстанция, именно на него да бъде възложен същият, в разрез със следвания подход подобни казуси да се възлагат на административните съдилища. Отделно от горното, следва да се съобрази и формиралата се съдебна практика на Върховния административен съд, според която актове, с които се уреждат конкретни правоотношения между държавата и частноправни субекти, не се квалифицират като такива по чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. (Вж.: Определение № 13469/29.10.2020 г., постановено по адм. дело № 11339/2020 г., VII o. на Върховния административен съд). По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд приема, че спорът по законосъобразността на обжалваната заповед на министъра на туризма е подсъден като първа инстанция на местно компетентния административен съд, а не на Върховния административен съд. Предвид разпоредбата на чл. 133, ал. 1 АПК и доколкото данните по делото показват, че засегнатият от постановения индивидуален административен акт има седалище в гр. Приморско, то компетентният съобразно правилата за местната подсъдност съд е АС - Бургас. Предвид противостоящата теза на АС - Бургас съд и вече упражненото по реда на чл. 135, ал. 2 АПК правомощие, е налице спор за подсъдност по смисъла на чл. 135, ал. 3 АПК между АС – Бургас и тричленен състав на Върховния административен съд, което налага делото да бъде прекратено и изпратено на петчленен състав на Върховния административен съд, който да определи кой съд е родово компетентен да разгледа и се произнесе като първа инстанция по жалбата на "Приморско тур" ЕООД против Заповед № Т-РД-15-236/07.02.2023 г. на министъра на туризма. Водим от горното и на основание чл. 135, ал. 4, предл. 2-ро и ал. 6 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение