Определение № 1473 от 09.02.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11661/2022 г.

Производството е по реда на чл. 229 и следв. във връзка с чл. 160, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на Д. Филева от гр. София срещу определение № 8780 от 08.11.2022 г. по административно дело № 6525/2022 г. на Административен съд – София-град (АССГ), с което е оставена без разглеждане като процесуално недопустима жалба срещу отказа на Конкурсна комисия, назначена със Заповед № РД-09-16/29.06.2022г.на Изпълнителния директор на Държавна консолидационна компания, обективиран в писмо от 08.07.2022г. да я допусне до участие в конкурс за член на Съвета на директорите на „Вазовски машиностроителни заводи“ ЕАД гр. Сопот. В частната жалба са изложени съображения за съществено нарушение на административнопроизводствените правила.Твърди се, че комисията за номиниране на кандидатите е административен орган, а актовете издадени от нея в хода на конкурсната процедура-административни. Обосновава правен интерес от оспорване, което произтича от засягане на права по см. на чл.120, ал.2 от Конституцията на РБългария. Моли съда да отмени обжалваното определение и да върне делото на административния съд за продължаване на съдопроизводствените действия. Ответникът – Конкурсна комисия назначена със Заповед № РД-09-16/29.06.2022г.на Изпълнителния директор на Държавна консолидационна компания не изразява становище по жалбата. Върховният административен съд, шесто отделение, при извършената проверка на атакуваното определение по реда на чл. 218 от АПК във връзка с чл. 236 от АПК, приема за установено следното: Частната жалба е подадена в преклузивния 7–дневен срок по чл. 230 от АПК от надлежна страна, за която оспореният с нея съдебен акт е неблагоприятен, срещу определение от кръга на визираните в чл. 160, ал. 1 и чл. 229, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. Административен съд – София-град е прекратил производството по адм.д. №6525/2022г. поради недопустимост на жалбата на Д. Филева срещу отказа на Конкурсна комисия, назначена със Заповед № РД-09-16/29.06.2022г.на Изпълнителния директор на Държавна консолидационна компания, обективиран в писмо от 08.07.2022г. да я допусне до участие в конкурс за член на Съвета на директорите на „Вазовски машиностроителни заводи“ ЕАД гр. Сопот. Основните правни изводи на съда са за липса на властническо волеизявление и актове с административен характер при провеждане на конкурсна процедура, уредена по ЗПП и ППЗПП. Съдът обосновава извод, че не се касае за избор на органи в държавната администрация, а за избор на органи на управление в търговско дружество. Този правен извод не се споделя от настоящата съдебна инстанция, макар и да не се променя крайният резултат в оспорения съдебен акт. Не се споделя извода за наличие на гражданско правни отношения при провеждане на конкурсна процедура за избор на членове на органи за управление и контрол в публичните предприятия. Съгласно разпоредба на чл. 21, ал. 1 от Закона за публичните предприятия условията и редът за провеждане на конкурс за избор на членовете на управление се уреждат в правилника за прилагане на този закон. Съобразявайки нормативните правила на чл.37, ал.1 от ППЗПП /ред. 2020г./, съгласно която „Конкурсна процедура за избор на членове на органите за управление и контрол в публичните предприятия, които не са категоризирани като "големи", може да се провежда по реда на раздел III на глава пета или от съответния орган, упражняващ правата на държавата, по ред, определен от него“, в настоящия случай процедурата е проведена от съответния орган упражняващ правата на държавата. Съгласно пар.1,т.7 от ЗПП 7. "Орган, упражняващ правата на държавата" е: а) административен орган, който по закон или съгласно разпореждане на Министерския съвет упражнява правата на държавата в капитала на публично предприятие по чл.2, ал.1,т.1 и 3; б) публично предприятие по чл.21 чл.1,т.2, когато упражнява правата на собственост в друго публично предприятие. Втората хипотеза е приложимата в случая, т.к. Държавната консолидационна компания е публично предприятие, което е едноличен собственик на капитала в дъщерните си дружества, каквото представлява „Вазовски машиностроителни заводи“ ЕАД гр. Сопот. От своя страна едноличен собственик на капитала в ДКК е Държавата в лицето на Министерство на икономиката. Предвид изложеното именно ДКК провежда конкурсната процедура по избор на член на управляващия орган на дъщерното предприятие „Вазовски машиностроителни заводи“ ЕАД гр. Сопот, като Изпълнителният директор на ДКК назначава комисия по провеждане на конкурсната процедура. Следва да се вземе предвид обстоятелството, че законът при дефиниране на понятието „орган упражняващ правата на държавата в капитала на публично предприятие“ няма предвид единствено и само правомощието на министъра в качеството му на централен едноличен орган на изпълнителна власт с компетентност по смисъла на чл.25, ал.1 от Закона за администрацията, а правомощие и на други органи, които упражняват правата на държавата в публични предприятия. По делото липсват данни определящи реда за провеждане на конкурса, но по см. на чл.42 от ППЗПП, конкурсните процедури за избор и назначаване на управителни органи на публични предприятия се провеждат при предварително публично обявени правила, след публична покана на АППК (чл. 43, ал. 1 от ППЗППр), съдържаща изискванията към участниците и условията по провеждане на конкурса. Касационната инстанция не споделя правния извод на първоинстанционния съд за гражданскоправния или по-скоро търговскоправен характер на възникналите конкурсни правоотношения при избор на членове на органи за управление и контрол в публичните предприятия. Отношенията по провеждане на конкурса имат публичноправен характер в защита на обществен интерес, провеждат се от орган с публични функции по закон, при публично обявени правила, с определена обществено-значима цел. От анализа на правните норми на ППЗПП, които уреждат провеждането на конкурс за номиниране на независим член на Съвета на директорите на акционерното дружество – публично предприятие по смисъла на ЗПП, е видно, че същият протича на два етапа. Първият етап е свързан с допускане на кандидатите, в случай, че са подали необходимите документи за участие в конкурса и отговорят на законовите изисквания. Според чл. 34, ал. 1 ППЗПП в зависимост от определените критерии за подбор органът, упражняващ правата на държавата (§ 1, т. 7 ЗПП), определя и подходящите показатели за тяхното изпълнение. Вторият етап касае провеждане на конкурса по чл. 44 ППЗПП и оценяване на кандидатите. Оценяването е по методика, която органът, упражняващ правата на държавата разработва и тя се предоставя на комисията за номиниране преди стартиране на конкурсната процедура (чл. 36 ППЗПП). Съгласно чл. 48, ал. 3 и ал.4 от ППЗППр, Комисията за номиниране постановява решение за крайно класиране за кандидатите. Резултатите от конкурса и номинираните кандидати се предоставят на компетентния орган на публичното предприятие за вземане на решение. Основният според по делото въпрос е доколко процедурата по провеждане на конкурса е административна, на който се даде отговор по-горе и следващият спорен въпрос е подлежат ли на оспорване актовете, с които определени кандидати не се допускат до следващ етап, като индивидуални административни актове (ИАА), т.к. те имат характер на финализиращи спрямо недопуснатия до следващ етап участник. При наличие на административно правоотношение - оспореният акт е част от процедурата по избор и назначаване на членове в Съвета на директорите на публично предприятие. В тази хипотеза обаче не намира приложение разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, тъй като решението на комисията за номиниране и списъци на допуснати и недопуснати кандидати не представлява окончателен акт, с който завършва процедурата по възлагане управлението и контрола на публичните предприятия. Изложеното води до извод, че този акт не представлява индивидуален административен акт, подлежащ на съдебно оспорване по реда на АПК. Съгласно чл.48, ал.4 ППЗПП, резултатите от конкурса и номинираните кандидати се предоставят на компетентния орган на публичното предприятие за вземане на решение, като сложния фактически състав завършва със сключване на договор за управление и контрол. Решението на комисията за номиниране освен, че не е краен акт, не е задължително за компетентния орган и по силата на чл. 50 ППЗПП той има право да отхвърли всички кандидати, класирани от комисията за номиниране, като посочи съответните мотиви за това и да започне нова процедура за номиниране. Следователно, налице е хипотезата на чл. 21, ал. 5 АПК: "Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго". В случая комисията за номиниране е извършила проверка по документи и изготвила списък на допуснатите кандидати за членове на съвет на директорите на „Вазовски машиностроителни заводи“ ЕАД в съответствие с чл. 46 ППЗПП. Съгласно предвиденото в правилата и ППЗПП дейността на комисията е изпълнителна дейност, по своето естество тя е административно–разпоредителна и е в резултат от възложени й по силата на закона властнически правомощия да извърши подбор и оценка на кандидатите за членове на органите на управление и контрол в публичните предприятия. Затова и протоколът за избор на член на Съвета на директорите на Вазовски машиностроителни заводи“ ЕАД, потвърден с решение на съответният компетентен орган ще бъде крайния акт, с който завършва тази административна процедура. Актът, с който органът упражняващ правата на държавата утвърждава посочения протокол е актът, който подлежи на обжалване по реда на АПК. С откриване на конкурсната процедура възниква между органа упражняващ правата на държавата по см. на пар.1,т.7 от ЗПП и участниците в конкурса административно правоотношение. Последното се характеризира с това, че от едната страна на правоотношението, като негов субект, винаги стои публичен орган, а от другата страна е гражданин или организация. Двете страни на административното правоотношение не са равнопоставени, както неправилно е приел административният съд, това не са гражданскоправни отношения, тъй като органът упражняващ правата на държавата осъществява правомощия във връзка с процедурата по Закона за публичните предприятия, по законова представителна власт от собственика на капитала- Държавата. По отношение на конкурсната процедура органът упражняващ правата на държавата осъществява властнически правомощия, тъй като извършва действия, свързани от позиция на вертикална зависимост спрямо кандидатите за участие в орган на управление на публично предприятие, които действия пряко засягат техния интерес. Споровете, които възникват между страните на административните правоотношения относно съдържанието и обсега на действие на включените в тях права и задължения и/или засягане на законни интереси, следва да се решават по съдебен ред от административния съд. В настоящия случай се обжалва акт, който не е краен за приключване на процедурата по конкурса за определяне член на управляващ орган на публично предприятие, поради което крайният извод изложен в прекратителното определение на Административен съд – София град следва да бъде потвърден. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предложение първо във връзка с чл. 236 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение