Решение № 1274 от 28.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2552/2012 г.

Решение № 1274 от 28.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2552/2012 г., V о., докладчик председателят Анна Димитрова Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалби на "Еднократна употреба" ООД, гр. Велико Търново; "Ар тим трейд" ООД, гр. София; "Армандо М" ООД, гр. София; "Екопол" ЕООД, гр. София; "Екстра - пласт" ЕООД, гр. Плевен; "Илко - 25 Илиева с-ие" СД, гр. Пловдив; "Крисани" ЕООД, гр. Ямбол; "Лайтс експорт" ООД, гр. Велико Търново; "Орион - 94" ООД, гр. Варна; "Милениум груп БГ" ООД, гр. Пловдив; "Пласт - 60" ЕООД, гр. Асеновград; "Сев пак" ЕООД, гр. София; "Суперпластик - 2000" ЕООД, гр. Сливен; ЕТ "Веси - 94 - Тодор Тодоров", гр. Варна; "Мегапорт" ООД, гр. Велико Търново; "Лео 2007" ЕООД, с. Рилци, общ. Благоевград; ЕТ "Новекс - Георги Петров"/ изписването на фамилното име съобразно извадката от Търговския регистър/, гр. Горна Оряховица срещу чл. 1, ал. 5, т. 3 в частта "и полимерни торбички съгласно приложение № 3а"; чл. 1а; чл. 1б; чл. 2, ал. 10; чл. 2а; 10а; чл. 11; чл. 19а; чл. 22 в частта "Чл. 10а, ал. 2"; § 1, т. 4 от Допълнителните разпоредби и Приложение № 3а от Наредба за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, приета от Министерски съвет. Към жалбата се е присъединило "Реникс ООД", гр. Бургас, конституирано като жалбоподател в съдебно заседание на 7.05.2012 г. Жалбоподателите поддържат, че атакуваните от тях разпоредби са нищожни поради липса на компетентност на Министерския съвет и противоречие с материалноправните разпоредби на чл. 60, ал. 1 и чл. 84, т. 3 от Конституцията на Република България /КРБ/ и незаконосъобразни поради противоречие със същите норми, чл. 60, ал. 2 от КРБ, незаконосъобразни поради несъответствие с целта на закона - Закон за управление на отпадъците /ЗУО/ и противоречие с нормите на правото на Европейския съюз - а именно - чл. 1 и чл. 18 от Директива 94/62/ЕС / със съответните допълнения и изменения с Директиви 2004/12/ ЕС и 2005/12/ ЕС/, чл. 34 от Договора за функционирането на Европейския съюз; поради противоречие с чл. 11,; чл. 24, ал. 2 от ЗУО и Наредбата за опаковките. В писмената защита от 25.06.2012 г. /л. 347/ се навеждат допълнителни доводи за нарушение на процедурата по чл. 26 - 28 от ЗНА и чл. 77 от АПК при приемане на ПМС 76/2011 г. Жалбоподателите искат обявяване нищожността на оспорените от тях разпоредби или отмяната им и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - Министерски съвет, чрез процесуален представител, иска отхвърляне на оспорването. Заинтересованата страна - Министърът на околната среда и водите, конституиран в съдебно заседание на 18.06.2012 г., чрез процесуален представител в съдебно заседание и в писмени бележки, иска алтернативно жалбата да бъде оставена без разглеждане или отхвърлена. Представителят на Върховна Административна прокуратура изразява становище за допустимост и неоснователност на жалбата. Жалбата е допустима като подадена от лица, произвеждащи и търгуващи с пластмасови изделия, включително и полимерни торбички, за част от които атакуваните текстове от Наредбата, въвеждат задължение за заплащане на продуктова такса, поради което същите са заинтересувани лица по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК, като възможността за оспорването на подзаконовите нормативни актове, какъвто характер има оспорената Наредба, не е ограничена със срок съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, е приета с Постановление № 120/30.05.2008 г., обн., ДВ, бр. 53 от 10.06.2008 г. и е изменяна и допълвана неколкократно. Оспорените от жалбоподателя текстове на Наредбата /без чл. 11, който е приет с ПМС № 120/2008 г. и след това не е изменян/ са изменени и допълнени с ПМС № 76/2011 г., обнародвано в ДВ, бр. 29 от 8.04.2011 г. и именно приетите с ПМС № 76/2011 г. изменения и допълнения на посочените текстове от Наредбата са предмет на оспорване. По време на настоящето производство са приети две нови изменения и допълнения на Наредбата, включително и на част от спорните текстове с ПМС № 115/15.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 47 от 22.06.2012 г., в сила от 22.06.2012 г. и ПМС № 239/1.10.2012 г., обн. ДВ, бр. 75 от 2.10.2012 г., в сила от 1.10.2012 г. Доколкото Наредбата е издадена на основание чл. 36, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците /обн., ДВ, бр. 86/2003 г./, следва да се има предвид, че същият закон също е отменен по време на настоящето производство, считано от 13.07.2012 г. и новоприетият ЗУО, в сила от 13.07.2012 г. в § 9, ал. 2 от Преходните и заключителните си разпоредби постановява, че приетите въз основа на ЗУО подзаконови нормативни актове се прилагат до приемане на подзаконовите нормативни актове по прилагане на ЗУО, доколкото не му противоречат. Предвид изложеното при произнасяне по оспорването срещу оспорените текстове от Наредбата, съдът следва да отчете и настъпилите промени в съдържанието им след обявяване на делото за решаване, доколкото е допустимо оспорване и съответно произнасяне от съда по същество единствено на действащи текстове от подзаконови нормативни актове. ПМС № 120/2008 за приемане на Наредбата е било предмет на оспорване по служебно известното на съда адм. дело № 8958/2008 г. по описа на Върховния административен съд, IV отд., като след преценка на компетентността на неговия издател във връзка с предмета на приетата с акта наредба в нейната цялост и след анализ на приложимия процесуален ред, предявената жалба е отхвърлена с влязло в сила решение № 1555/4.02.2009 г. По аргумент от чл. 193, ал. 2 и чл. 177, ал. 3 от АПК, този съдебен акт, включително и в случаите на отхвърляне на оспорването, има действие по отношение на всички, поради което неговите обективни и субективни предели на присъдено нещо разпростират своето действие не само спрямо страните по приключилото дело, но и спрямо настоящите жалбоподатели, за които е преклудирана възможността за повторното преразглеждане от съда на основанията за нищожност и отменяемост на постановлението. Неговата законосъобразност е установена със стабилното съдебно решение, чиято задължителна сила съгласно чл. 297 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК следва да бъде зачетена от настоящия състав чрез съобразяване на релацията между законосъобразността на постановлението и две от основанията по чл. 146 от АПК за оспорване на атакуваната разпоредба от процесната наредба. Това е така, тъй като постановленията по чл. 6, т. 1 отЗакона за нормативните актове са нормативни по своето предназначение, а не по своето съдържание. Те обективират единствено волеизявлението на техния издател за приемане на съответния акт, а при съдебния контрол неговата компетентност за това се преценява не само с оглед наличието на изрична законова делегация и условията за валидно изразена воля от колективния орган, но и във връзка с предмета на цялата Наредба. Отново спазването на приложимия процесуален ред за приемане на постановлението е идентичен с този за приемане на Наредбата, поради което настоящият състав приема, че в този случай обективните предели на силата на присъдено нещо на решението, установяващо законосъобразността на постановлението, обхващат и основанията по чл. 146, т. 1 и т. 3 от АПК за оспорване на процесната разпоредба от наредбата. Постановлението е актът на нейното издаване, поради което и в съответствие с чл. 297 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК следва да се приеме, че атакуваната норма, приета с това ПМС - чл. 11 от Наредбата, е издадена от компетентен орган и при спазване на предвидения за това процесуален ред. В този смисъл е и влязлото в сила решение № 9028/22.06.2012 г. по адм. дело № 1951/2012 г., публ. в ДВ, бр. 87/2012 г. Видно от преписката по приемане на ПМС № 76/2011 г. са спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове за публикуване на проекта за нормативен акт и доклада на министъра на интернет страницата на МОСВ /л. 278 - 279 от делото/, съгласувателните процедури по чл. 27 ЗНА и изготвянето на доклад на министъра на финансите съгласно чл. 28 ЗНА. Действително докладът на министъра на околната среда и водите по чл. 28 ЗНА относно предложените и приети изменения с ПМС № 76/2011 г. е лаконичен, но отговаря на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА - да съдържа мотиви за финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, като в него е посочено, че за прилагането му не се изисква използването на допълнителни средства от държавния бюджет. Липсва и твърдяното относимо към обжалваните текстове от Наредбата нарушение на чл. 77 от АПК, тъй като становищата, за които се твърди, че не са обсъдени от МС преди приемане на ПМС № 76/2011 г. и са свързани с оспорените текстове за полимерните торбички, а именно на колектива на "НОВИЗ" АД, гр. Пловдив, на Българска асоциация полимери и "ЕКОПАК България" АД третират размера на продуктовата такса и нейната целесъобразност, а тези въпроси са подробно обсъдени и мотивирани в изказването на Нона Караджова по т. 30 от заседание на Министерския съвет от 23.03.2011 г., видно от стенографския протокол. Становището на "Грийн Уей България" ЕООД касае разграничение между продуктите, които подлежат на разпад и тези, които не подлежат, като суровина за торбичките, за които се дължи продуктова такса, което не противоречи на формулировката на § 1, т. 4 от ДР на Наредбата относно материалите, от които е произведена "полимерната торбичка" по смисъла на Наредбата. Отделно от това са представени съгласувателни таблици /л. 512 - 530 от делото /, в които са описани всички постъпили предложения и е взето становище по тях. Неоснователни са възраженията за нищожност на обжалваните текстове на Наредбата, тъй като дължимата продуктова такса от производители, вносители и лица, въвеждащи полимерни торбички от друга държава-членка на ЕС всъщност има характер на данък, тъй като според касаторите липсва насрещна престация. В чл. 33, т. 2 от ЗУО е посочено, че разходите за третиране и транспортиране на отпадъците са за сметка на лицата, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, по реда на чл. 36 ЗУО . В последния текст се съдържа законова делегация Министерският съвет да определи размера и реда за заплащане на продуктовата такса. От тези текстове следва, че насрещната престация за продуктовата такса за полимерните торбички е свързана с третирането и транспортирането на отпадъка от тях и продуктовата има характер на такса. Тази теза се подкрепя и от разпоредбата на чл. 35, ал. 3 вр. ал. 1, т. 1 ЗУО , от която е видно, че внесената продуктова такса по сметка на Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда се използват за проекти и обекти за третиране на отпадъци. Не е допуснато нарушение на чл. 60, ал. 1 от КРБ, тъй като таксата е установена със закона, а за определянето и по размер има законова делегация за издателя на оспорения акт - МС. Предвид характера на продуктовата такса за полимерни торбички на такса, липсва и нарушение на чл. 84, т. 3 от КРБ, която разпоредба е свързана с установяване на данъците и определяне на размера на държавните данъци от Народното събрание, както и на чл. 60, ал. 2 от КРБ, регламентиращ определянето на данъчните утежнения и облекчения със закон, тъй като таксата няма характер на данъчно утежнение или данъчно облекчение. Действително оспорената разпоредба на чл. 1, ал. 5, т. 3 от Наредбата препраща относно "полимерните торбички" към приложение № 3а, а за опаковките към приложение № 3 и при сравнение между двете приложения е видно, че за другите опаковки размера на продуктовата такса се изчислява на килограм, а само за полимерните торбички на брой. Доколкото обаче определянето на размера на таксата е делегирано със закон на МС, различният подход при определяне на размера в Наредбата не представлява незаконосъобразност, а съдът не е овластен да проверява целесъобразността на подзаконовите нормативни актове /чл. 196 от АПК вр. чл. 146 от АПК/, поради което не следва да се произнася и по останалите доводи относно размера на продуктовата такса. Оплакванията за противоречие на оспорените текстове на Наредбата с чл. 1 и чл. 18 от Директива 94/62/ЕС / със съответните изменения с Директиви 2004/12/ЕС и 2005/20/ ЕС и по-точно на задължението на страните - членки да не възпрепятстват пускането на пазара на територията им опаковки, отговарящи на изискванията на директивата, тъй като определянето на продуктова такса за даден вид опаковка не представлява забрана за пускането и на пазара, още повече че чл. 14 от същата Директива предвижда вземане на мерки за управлението на опаковки и отпадъците от опаковки. Основателно е и възражението на заинтересованата страна, че съгласно йерархията при управлението на отпадъците, въведена с Директива 2008/98/ЕО предотвратяването на образуването на отпадъци е поставена на първо място с най-висок приоритет /чл. 4, ал. 1/, с който принцип кореспондира и нормата на чл. 4, ал. 1, т. 1 от ЗУО , според който най-важната мярка е предотвратяване или намаляване на количеството на отпадъците. Спорната продуктова такса не може да се третира и като количествено ограничение върху вноса от друга държава - членка или друга мярка с равностоен ефект, забранено от чл. 34 от Договора за функциониране на Европейския съюз, тъй като същата се дължи и от българските производители и вносителите от други страни извън ЕС и няма за цел да намали вноса на полимерни торбички от ЕС за сметка на българските производители или такива извън ЕС /чл. 1а от Наредбата/. Настоящият съдебен състав намира за неоснователни доводите за противоречие на оспорените текстове с чл. 11 и чл. 24, ал. 2 от ЗУО . Както беше посочено по-горе лицата, пускащи на пазара полимерни торбички дължат продуктова такса по силата на препращащата норма на чл. 33, т. 2 отЗУО към чл. 36 ЗУО , който посочва в кои конкретни хипотези кои лица по чл. 11 ЗУО дължат продуктова такса. Между тях са и лицата по чл. 11, ал. 1 от ЗУО , пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, определени с наредбите по чл. 24, ал. 2 ЗУО . Чл. 24, ал. 2 от ЗУО регламентира, че изискванията към продуктите, след чиято употреба се образуват масово разпространени отпадъци, редът и начините за тяхното разделно събиране, повторно използване, рециклиране, оползотворяване и/или обезвреждане, включително и целите за разделното събиране, рециклирането или оползотворяването им, се определят с наредби на Министерския съвет. От тези два текста на ЗУО не може да бъде направен твърденият от жалбоподателите извод, че продуктова такса според ЗУО /отм./ дължат само пускащите на пазара опаковани стоки, но не и производителите на опаковки, от употребата на които се се образуват масово разпространени отпадъци. В този смисъл оспорените текстове на Наредбата, предвиждащи задължения във връзка с продуктовата такса на производителите и вносителите на полимерни торбички, не противоречат на посочените текстови на ЗУО. Една от Наредбите по чл. 24, ал. 2 от ЗУО е Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки НООО/. Жалбоподателите подържат, че оспорените текстове на Наредбата противоречат на НООО , като в подкрепа на оплакванията си се позовава и на решение на Съда на ЕС от 29.04.2004 г. по дело № С-341/01. Съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и по-високите по степен нормативни актове. Оспорената Наредба и НООО са равни по степен нормативни актове - и двете са Наредби на МС. В ЗНА липсва изискване нормативният акт да съответства на равния му по степен по-ранен нормативен акт, нито пък съдът в производството по чл. 185 и сл. от АПК може да контролира съответствието между равни по степен подзаконови нормативни актове. Предвид изложеното оспорените текстове от Наредбата са приети при спазване на административно-производствените правила, в изискуемата от закона форма от компетентен орган, липсва твърдяната от жалбоподателите материалноправна незаконосъобразност и противоречие с целта на закона. Оспорването следва да бъде отхвърлено, а с оглед изхода на делото няма възможност за присъждане на направените от жалбоподателите разноски.