Решение № 11615 от 3.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11189/2017 г.

Решение № 11615 от 3.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11189/2017 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145, във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 8 АПК във връзка с чл. 58, ал. 1 ИК. Образувано е по жалба, подадена от "Институт за социални изследвания и маркетинг - МБМД" ООД със седалище в град София чрез процесуалния му представител - адвокат Кристина Красимирова Пенкова против решение № 4896-МИ от 28.09.2017 г. на Централната избирателна комисия, с което е отхвърлен проект за решение за регистрацията му, като агенция, извършваща проучване на изхода (exit-poll) в частичните избори за кмет на община Трън. Правят се възражения за липса на мотиви към акта, както и за несъобразяване с материалния закон, които биха могли да се квалифицират, като отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 2 и т. 4 АПК. Централната избирателна комисия не изразява становище по жалбата. Жалбата е подадена в срока по чл. 58, ал. 1 ИК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна. Видно от данните по преписката, административното производство е започнато по искане на жалбоподателя да бъде регистриран за извършване на социологически проучвания на изхода в частичните избори за кмет на община Трън. Представил е изискуемите документи по чл. 202, ал. 4 ИК, в това число и методика за извършване на социологическите проучвания в изборния ден в запечатан непрозрачен плик и имената и единните граждански номера на предложените 38 анкетьори. След извършена проверка е установено несъответствие за трима от тях. След изпълнение на допълнителни указания на ЦИК, са останали проверени и с актуални данни 28 лица, разпределени в екипи по двама души за 14 секции. Безспорно установено е, че за провеждане на изборите възможни за провеждане на социологически проучвания са 19 избирателни секции. Искането за регистрация с предложен проект на решение за уважаването му е докладвано на заседание на ЦИК, проведено на 26.09.2017 г. На него са се развили дебати, че предложените анкетьори ще проведат проучванията във всички 19 секции, което представлява пълно, а не социологическо проучване. Взето е инцидентно решение за запознаване на комисията с предложената от дружеството методика. Това е наложило отваряне на съдържащия се към заявлението запечатан плик и даване на указание на агенцията да приведе методиката си и предложенията за анкетьори с изискванията за exit-poll - "извадково проучване в изборния ден на изхода на избирателните секции". Заявителят е представил в запечатан плик нова методика. На следващо заседание на ЦИК от 28.09.2017 г. вече е съобразено, че предложените 28 анкетьора ще проведат изследване в 14 избирателни секции. Обсъждани са недостатъци в отворената първоначално предложена методика. Констатирана е липсата към нея на образец от анкетната карта, по която ще работят анкетьорите и стъпката, на която ще бъдат избирани лицата за анкетиране. Гласувано е предложение да се отвори и новопредложената методика, но то не е събрало необходимото мнозинство и тя съответно не е разпечатана. След проведени разисквания е предложен на гласуване проект на решение за регистрация на социологическата агенция. От присъстващите 19 членове на комисията 11 са гласували "за", а 8 "против". Не е събрано необходимото мнозинство. Поради това е постановено решение по реда на чл. 53, ал. 4, предложение второ за отхвърляне. В съдебното производство се представя кратко описание на методиката за извършване на изследването, от която се установява, че изследването на изхода на секциите ще обхване 14 секции в община Трън, като при работата ще се използва стъпка 5 - т. е. анкетира се всеки пети, а при отказ се кани следващият. При тези данни по делото, съдът намира, че обжалваното решение е взето от компетентен орган в обхвата на времевата и материалната му компетентност, но не е съобразено с материалния закон. Правилата във връзка с провеждането на социологическите проучвания в изборния ден са уредени в глава тринадесета от ИК. Анализът на съдържащите се в нея разпоредби показва, че се касае за регистърно производство. ЦИК регистрира социологическите агенции, които ще извършват проучвания в изборния ден, подали са заявление и са представили документите, описани в чл. 202, ал. 3 и 4 ИК. Най-общите правила за поведението на регистрираните анкетьори, мястото и способа за извършване на проучванията и времето и начинът на оповестяване на резултатите са уредени в следващите две разпоредби. Извън тези правила, на законово ниво не са въведени други изисквания, в това число и към съдържанието на методиката или на анкетните карти, с помощта на които ще се провеждат интервютата. В тази връзка ЦИК в изпълнение на правомощията си по чл. 57, ал. 1, т. 25 е издала решение № 2524-МИ/НР от 8.10.2015 г. С него е определила условията и реда за извършване на проучванията в изборния ден. В указанията са разработени основните законови положения и също не се съдържат допълнителни условия и изисквания във връзка с броя секции, които могат да бъда предмет на социологическо изследване, стъпката на изследване и други изисквания към методиката, която всяка социологическа агенция, кандидатстваща за участие при изследванията, е длъжна по чл. 202, ал. 4, т. 4 ИК да представи. Нещо повече - в т. 1.6 от решението е определено, че методиката за извършване на проучванията "на изхода" трябва да се представи в запечатан непрозрачен плик. Законовите правила, допълнени с правилата, съдържащи се в решението на ЦИК са общоизвестни. Няма спор, че те са спазени от жалбоподателя, поради което той е подлежал на регистрация. Практическият отказ да бъде регистриран противоречи на първо място на материалния закон и на второ място на основните принципи на административното право. Съществено е нарушен принципът на законност по чл. 4, ал. 2 АПК - административните актове да се издават за целите, на основанията и по реда, установени от закона. Нарушен е прогласеният в чл. 13 АПК принцип на последователност и предвидимост. Той задължава административните органи своевременно да огласят публично критериите и вътрешните правила при упражняване на оперативната си самостоятелност. Нарушен е и принципът по чл. 6, ал. 1 АПК на съразмерност, който ги задължава да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В конкретния случай мотивите за отказа да бъде вписана в регистъра социологическата агенция се установяват от проведените разисквания на двете заседания на комисията, която постановява актовете си, като колективен орган. Поради това е неоснователно възражението на жалбоподателя, че решението страда от порок във формата, тъй като не съдържа мотиви. От изказаните от отделни членове на ЦИК съображения, може в най-общи линии да се изведе, като мотив за отказа малкият избирателен район с малък брой избирателни секции - само 19 плюс още две, които не подлежат на социологическо проучване. Това водело до пълно проучване на начина на гласуване, а не до социологическо такова и не попадало в понятието за exit-poll, като извадка. Мотивът се опровергава, както от общоприетото определение на понятието, така и от конкретните факти по преписката. Както е посочено в Уикепедия, "екзит пол" е допитване до гласоподавателите за техния вот веднага след като напуснат избирателните секции. Смисълът на проучванията е да бъдат получени ранни индикации за развоя на резултатите в изборния ден, тъй като резултатите на база определяне на гласовете се определят след известно време - между един и няколко дни. В исторически и международен план, екзит полът има за цел да предотврати евентуална подмяна на вота. Широко разпространената критика към практиката на екзит пола е, че междинните резултати от това проучване често биват обявявани преди края на изборния ден, като така евентуално се оказва въздействие върху електората, който още не е стигнал до урните. В някои страни, публикуването на резултатите от екзит пола преди приключване на изборния ден се счита за криминално деяние, в други този вид проучвания на са изцяло забранени. Нашият национален законодател е възприел и уредил провеждането на социологическо проучване "екзит пол" в ИК. За елиминиране на отрицателните му ефекти е въвел точни параметри за мястото, където може да се прави изследването и за възможно най-ранния час за обявяването на резултатите от него - съгласно чл. 204, ал. 2 - най-рано след 20 часа на изборния ден. Спазването на правилата е обезпечено с предвидената административно-наказателна отговорност в чл. 474 ИК. Налице е действащ механизъм, който видно от съдебната практика, намира своето пряко приложение. От разпоредбата на чл. 204, ал. 1 ИК може да се направи извод, че по своя характер социологическите проучвания в изборния ден имат извадков характер. Методът на извадката борави с основни понятия "генерална съвкупност" и "извадка" . Видно от отворената на заседанието на 26.09.2017 г. методика, представена от жалбоподателя - генералната съвкупност се формира от всеки напускащ избирателното помещение гласоподавател. "Извадка" са определен брой единици от генералната съвкупност, които ще бъдат изучавани емпирично - т. нар. стъпка на изследване. От представените пояснения от жалбоподателя в съдебното производство, това ще бъде всеки пети гласоподавател. Предвидената стъпка е съответна на едно от общоизвестните препоръчителни правила - обемът на извадката да не надхвърля 1/5 от обема на генералната съвкупност. Успешното прилагане на извадковия метод изисква спазване на случайността при подбора и извадката да съдържа достатъчно голям брой случаи. Съотнесено към изборния процес, броят случаи зависи не от броя на избирателните секции, а от броя на гласоподавателите. Отделно от това конкретно за община Трън, жалбоподателят е изпълнил дадените му от ЦИК указания и е определил анкетьори за 14 секции, които съставляват 73.68% от общия им брой. Това опровергава изложените мотиви, че се касаело не за социологическо проучване, а за пълно проучване/изчерпателно допитване. Опровергава и изложеното становище от ЦИК, че отказът от регистрация е за постигане целта на закона и задължението на ЦИК по чл. 57 да осигури честността на изборите. Целта на ИК може да се изведе от разпоредбата на чл. 3 - да се осигури свободно изразяване на волята на избирателите. Именно за нейното постигане точно и ясно са регламентирани условията, организацията и реда за провеждане на изборите в страната. Изпълнението на целта е функционално свързано с точно регулиране на правомощията на органите, които го прилагат. По отношение на ЦИК това е направено в разпоредбата на чл. 57, като в т. 25 на неговата ал. 1 точно са фиксирани правомощията й в областта на уредбата на социологическите проучвания в изборния ден. В негово изпълнение е издадено нарочно решение, което е задължително за прилагане, както от адресантите му, така и от самата ЦИК, като негов издател. Настоящата социологическа агенция не е нарушила, нито законовите разпоредби, нито правилата, доразвити в това решение. Поради това е подлежала на регистрация. Така изложените съображения показват, че при постановяване на отказа да регистрира жалбоподателя, ЦИК е нарушила материалния закон, което съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. Решението следва да се отмени и преписката се върне за ново произнасяне при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона, дадени в настоящото решение. Водим от гореизложеното и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение