Решение № 8774 от 16.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12861/2014 г.

Решение № 8774 от 16.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12861/2014 г., V о., докладчик председателят Анна Димитрова Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на сдружение "Федерация Български пациентски форум", със седалище в град София, представлявано от председателя на Управителния съвет Иван Димитров Димитров, чрез процесуален представител, срещу разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 6, ал. 1, в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 и чл. 6; чл. 12, ал. 1, т. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3 от Наредба № 48/09.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, издадена от министъра на здравеопазването. Жалбоподателят поддържа в жалбата, в съдебно заседание и в писмени бележки чрез процесуални представители, че министърът на здравеопазването е излязъл извън рамките на законово определената му компетентност, същата е издадена в нарушение на Закона за нормативните актове поради липсващи мотиви, атакуваните разпоредби съдържат ограничения, липсващи в Закона за здравето и не съответстват на целта на закона, искат обявяване нищожността на оспорените разпоредби и алтернативно - отмяната им. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуален представител, иска в съдебно заседание и в писмени бележи отхвърляне на оспорването. Представителят на Върховна Административна прокуратура изразява становище за основателност на жалбата. Върховният административен съд обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните и прие за установено следното от фактическа и правна страна: Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чийто права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбата е допустима като подадена от юридическо лице с нестопанска цел с цели, свързани със защита правата на пациентите и хората с увреждания. Със заповед от 14.07.2011 г. на министъра на здравеопазването е потвърдена представителността на жалбоподателя като представителна организация за защита правата на пациентите и организацията се определя за представителна за срок от три години, считано от влизане в сила на заповедта. За да се произнесе по съществото на жалбата, пето отделение на ВАС, взе предвид следното: Съгласно чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето /ЗЗ/ представителни организации за защита правата на пациентите са организации, които отговарят на следните условия: 1. да имат за цел защита на правата и интересите на всички пациенти без оглед на конкретни заболявания, диагнози и страдания; 2. да са регистрирани като сдружения с нестопанска цел за общественополезна дейност по смисъла на Закона за юридическите лица с нестопанска цел; 3. да са национално представени, като имат създадени областни структури на територията на цялата страна. В чл. 86в, ал. 1 ЗЗ е посочено, че организациите се признават за представителни по тяхно искане от министъра на здравеопазването. Законовите норми, определящи компетентността на министъра на здравеопазването за издаването на оспорената наредба се съдържат е чл. 86в, ал. 2, 4 и 5 от Закона за здравето/ЗЗ/. Според чл. 86, ал. 2 ЗЗ признаването на организациите за защита правата на пациентите за представителни се осъществява по ред и критерии, определени в наредба на министъра на здравеопазването. В ал. 4 и 5 на същата законова разпоредба е записано, че по реда на наредбата на всеки три години пациентските организации установяват своята представителност и също по ред в наредбата се извършват регламентираните в ЗЗ чл. 86в, ал. 5 проверки за съответствие с изискванията на чл. 86б, ал. 1 на всяка от представителните организации. Законово е регламентирана възможността за признаване или отнемане на представителността на организацията в зависимост от резултата от проверката. Наредба № 48/09.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, издадена от министъра на здравеопазването, е обнародвана в Държавен вестник /ДВ/, бр. 75 от 24.09.2010 г., изменена и допълнена ДВ бр. 57 от 27.07.2012 г. Видно от представената административна преписка по издаване на оспорения подзаконов нормативен акт проектът за наредбата е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването на 14.07.2010 г. В представената разпечатка /л. 28/ има данни за публикуване единствено на файл "Проект на Наредба за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации", но не и за публикуване на мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Към датата на публикуването - 14.07.2010 г. не е имало изготвен доклад. Докладът в преписката е от 30.07.2010 г. /л. 52/ и в него са описани постъпило писмо от жалбоподателя от 23.07.2010 г. с изразено желание за среща и организирана от Министерство на здравеопазването среща на 29.07.2010 г. с 4 пациентски организации и изразените от тях предложения и бележки по проекта. От уведомително писмо от 09.02.2015 г. / в изпълнение на определение на съдебния състав от 26.01.2015 г., с което е задължен ответника да представи липсващи в преписката доказателства/ следва извод, че мотиви към наредбата не са публикувани на интернет страницата на министерството. Мотиви не са и представени по делото, поради което и с оглед разпределение тежестта на доказване между страните, съдът приема за установено, че такива не са изготвяни. Според писмо от директора на дирекция "ПНДЧР" до министъра на здравеопазването с изходящ номер от 24.08.2010 г. /л. 29/ са постъпили и две писмени становища от Националната пациентска организация № 48 - 00 -14 от 30.07.2010 г. и Българска асоциация за закрила на пациентите № 15-00-136 от 06.08.2010 г. Второто становище е представено от ответника и прието по делото/л. 55/, но първото не бе представено въпреки дадените указания и с писмото от 09.02.2015 г. съдът е уведомен, че становището не се съхранява в архива на Министерство на здравеопазването. Докладът по чл. 28 ЗНА е изготвен, както бе посочено по - горе на 30.07.2010 г. от директора на дирекция "ПНДЧР". Докладът съдържа единствено бележките на пациентските организации, липсват всички задължителни реквизити по чл. 28, ал. 2 ЗНА - а именно причините, налагащи приемането на нормативния акт; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Евопейския съюз. Проектът за наредба и доклада са обсъдени на заседание на ръководството на на Министерство на здравеопазването на 30.08.2010 г., т. 5 и е взето решение, с което се приема проектът и същият следва да се изпрати за обнародване в ДВ. Изпратеният за обнародване в държавен вестник текст на наредбата е удостоверен с подписа на министъра и наредбата е обнародвана в ДВ бр. 75/24.09.2010 г. Изложеното сочи, че при издаване на наредбата са нарушени изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА за публикуване на мотиви или доклад към проекта на интренет страницата на институцията - Министерство на здравеопазването и съставяне на доклад със задължителните реквизити, изброени в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Нарушена е и забраната за обсъждане от компетнтния орган на проект, несъдържащ мотиви или доклад, отговарящи на изискванията на чл. 28, ал. 3 ЗНА. В атакуваните от жалбоподателя разпоредби на чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 от наредбата са изброени част от изискумите документи при кандидатстване за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето, а именно: в т. 8 -справка за извършената от организацията или от нейните учредители и/или членове - юридически лица, дейност по защита правата и интересите на пациенти с различни и не по-малко от 15 отделни заболявания и/или групи заболявания и/или класове болести съгласно Международната класификация на болестите (Десета ревизия) през последните три години/или за срок не по-малък от три години; в т. 10 - утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури, в т. 12 - декларации от законните представители на юридическите лица - учредители и/или членове на организацията, от които да е видно, че тези юридически лица са учредители/членове само на тази организация за защита правата на пациентите; в т. 14 -справка за източниците на финансиране на организацията. В чл. 6, ал. 1 от наредбата е предвидено задължение за признатите за представителни организации за защита правата на пациентите за уведомяване на Министерството на здравеопазването за всяка промяна в обстоятелствата по чл. 4, ал. 1 не по-късно от 14 дни от настъпването им. Оспорената част на чл. 7, ал. 3 от наредбата задължава министъра на здравеопазването извършва проверка за съответствието на организацията и с критериите и изискванията по чл. 4, ал. 1, т. 8,10,12 и 14 и чл. 6 от тази наредба, за да потвърди представителността на организацията в срок два месеца от подаване на заявлението. Чл. 12, ал. 1, т. 1 от Наредба № 48/09.09.2010 г. регламентира правомощието на министъра да отнеме представителността на призната за представителна организация, която при извършване на проверка не представи в регламентирания срок актуални документи по чл. 4. Оспорената част на чл. 12, ал. 1, т. 3 съдържа правомощие на министъра да отнеме представителността на призната за представителна организация, която не отговаря на критериите на оспорените точки по чл. 4, на чл. 6 и на чл. 7, ал. 2, т. 3 . Последната разпоредба съдържа изискване за представяне на справка за новоразкрити областни структури на организацията (ако има такива), подписана от лицата, които представляват организацията. Видно от цитираните законови текстове министърът на здравеопазването е компетентен да определи критериите за признаване на пациентските организации за представителни, но тези критерии съгласно рамките на законово определената компетентност следва са насочени към доказванeто на кумулативното наличие на трите условия по чл. 86б, ал. 1 от ЗЗ. Декларациите от законните представители по чл. 4, ал. 1, т. 12 и справката за източниците на финансиране по чл. 4, ал. 1, т. 14 нямат никакво отношение към нито едно от трите изброени по - горе условия. Нещо повече - декларациите по т. 12 въвеждат ограничения правата на физическите лица да бъдат учредители и/ или членове на сдружения с нестопанска цел за общественополезна дейност, каквито ограничения не се съдържат нито в Закона за юридическите лица с нестопанска дейност, нито в Закона за здравето. Въвеждането на изискването по чл. 4, ал. 1, т. 8 от ЗЗ за представяне на справка за извършена дейност / тоест за извършване на тази дейност/ три години преди подаване на документите и за не по-малко от 15 отделни заболявания и/или и/или групи заболявания и/или класове болести съгласно Международната класификация на болестите (Десета ревизия) далеч надхвърля законовото изискване организацията да има за цел защита на правата и интересите на всички пациенти. Извън законово определената си компетентност е излязъл издателят на наредбата и изисквайки утвърден от управителния съвет график - приемно време за областните структури, предвид законовото условие единствено да има създадени областни структури на територията на цялата страна. Този порок на подзаконовия нормативен акт - определяне на критериите по чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 извън рамките на компетентността на издателя на акта се разпростира и върху останалите атакувани разпоредби в частта им, с която препращат към нормата на чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 . Тези разпоредби са: чл. 6, ал. 1 от Наредбата, в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 12, ал. 1, т. 1 и т. 3 в часттите им, препращащи към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14. Нормите, издадени извън рамките на законово определената компетентост на издателя, са нищожни. Останалите оспорени части от тези разпоредби - а именно чл. 7, ал. 3 в частта препращаща към чл. 6, с която разпоредба е уредено правомощие за извършване на проверка за съответствие с чл. 6 от Наредбата - а именно за новонастъпили обстоятелства по чл. 4, ал. 1 /без чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14/ и задължение за уведомяване за новосъздадена областна структура при закриването на единствената областна структура и чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3 съдържаща възможност за отнемане на представителност от министъра в хипотезата на чл. 6 и при непредставяне на справка за новоразкрити областни структури /ако има такива/, са в рамките на законово определената компетентност на издателя на наредбата по чл. 86в, ал. 2, 4 и 5 от ЗЗ, но предвид горепосочените съществени нарушения на административно производствените правила при приемането им - чл. 26, ал. 2 ЗНА и чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА, следва да бъдат отменени.