Решение № 9655 от 14.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6486/2009 г.

Решение № 9655 от 14.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6486/2009 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с § 8 от Преходните и заключителни разпоредби на Закон за защита на конкуренцията (ЗЗК, Обн., ДВ, бр. 102/28.11.2008 г.). Образувано е по жалба на СД "В&Л Иван Йосифов и Сие", със седалище и адрес на управление в гр. Монтана, ул. "Георги Бонев" № 4, представлявано от управителя И. Й. К., против решение № 264 от 19.03.2009 г., постановено по преписка № КЗК-771/2008 г. на Комисията за защита на конкуренцията, в частта, с която е оставена без уважение молбата срещу Общински съвет Монтана относно издаден Правилник за дейността на Общинско предприятие "Обреден дом", гр. Монтана. Жалбоподателят навежда оплаквания за незаконосъобразност на административния акт в оспорената му част, поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че правните изводи на регулатора не съответстват на данните в административната преписка и на установените фактически положения. Поддържа тезата, че доколкото с посочения Правилник е създаден монопол в полза на ОП "Обреден дом" Монтана относно услугата "изкопаване, спускане, заравяне и оформяне на гробно място", са налице предпоставките за квалифициране на разпоредбите му като нарушаващи правилата на ЗЗК (отм.). Счита, че постановеното в обратния смисъл решение на регулаторния орган следва да бъде отменено, а преписката - върната за ново разглеждане в Комисията. Ответникът - Комисия за защита на конкуренцията (КЗК (Комисията), чрез процесуалния си представител юрк. Господинова, оспорва жалбата. По съображения, изложени в депозирани писмени бележки, моли за отхвърлянето й като неоснователна и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересуваната страна - директорът на Общинско предприятие (ОП) "Обреден дом", гр. Монтана, чрез пълномощника си - адвокат Андреев от САК, поддържа доводи за неоснователност на жалбата. Заинтересуваната страна - председателят на Общински съвет (Обс) Монтана, е представил становище с изложени съображения за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, в настоящия състав, констатира, че жалбата е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото й, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна: Производството пред КЗК е образувано по молба на СД "В&Л Иван Йосифов и Сие" срещу "Обредни дейности - в ликвидация" ЕООД (заличено), гр. Монтана, ОП "Обреден дом", гр. Монтана и Обс - Монтана, относно приетия от него Правилник за дейността на ОП "Обреден дом", гр. Монтана, с твърдения за извършени нарушения на ЗЗК (отм.). Поддържа се, че създаденото с решение на Обс № 634 по протокол № 68/10.07.2007 г. ОП "Обреден дом" - Монтана, осъществява самостоятелна стопанска дейност на пазара на погребални и траурни услуги, която е несъвместима с комуналната дейност по поддържане на гробищните паркове. Иска се да бъде установено, че ОП осъществява нарушение на ЗЗК (отм.) и да се предложи на Обс да изведе от дейността му търговията със стоки и услуги, заплащани от гражданите във връзка с погребенията, като измени в този смисъл приетия Правилник за организацията и дейността на ОП "Обреден дом" Монтана. За установяване на релевантните факти и за пълното и обективно изясняване на фактическата обстановка по молбата е извършено разследване, съгласно чл. 51 от ЗЗК (отм.), след приключване на което на страните в производството е предоставена възможност да се запознаят с материалите по преписката. Същите са представили становища и доказателства, подробно описани и обсъдени в обстоятелствената част на обжалваното решение. В изпълнение на чл. 54 от ЗЗК Комисията е разгледала случая на проведено открито заседание, за участие в което страните са редовно призовани. Същото е отразено в Протокол № 438/19.03.2009 г. Административното производство е завършило с оспореното понастоящем решение № 264/19.03.2009 г., с което КЗК е установила, че не са извършени нарушения на ЗЗК (отм.) от страна на ОП "Обреден дом", гр. Монтана и Обс - Монтана. Производството в частта, отнасяща се до "Обредни дейности - в ликвидация" ЕООД (заличено), гр. Монтана е прекратено поради липса на правосубектна страна като надлежен ответник. В хода на разследването, въз основа на извършената проверка и оценка на доказателс твата, Комисията е идентифицирала страните по спора, отношенията между тях, съответният пазар и конкурентната среда. Установено е, че с Решение № 634/10.07.2007 г. Обс, гр. Монтана е създал ОП "Обреден дом" и е приел Правилник за организацията и дейността му, вменяващ извършването на действия, които евентуално могат да попаднат в приложното поле на ЗЗК (отм.). Изследвайки правноорганизационната форма на осъществяваната от ОП "Обреден дом", гр. Монтана дейност, Комисията е приела, че предприятието е създадено с цел да осъществява погребални услуги за населението на общината и при условие, че единствено нему принадлежи правото да извършва фактическото погребване на територията на гробищния парк, то има 100 % пазарен дял на пазара на обективно - необходимите погребални услуги - включващ дейностите по същинското погребение. На втория съответен пазар - на допълнителните погребални услуги (услуги, чието осъществяване зависи от желанието на потребителите да ги ползват), дейност осъществяват ОП "Обреден дом", гр. Монтана, СД "В&Л Иван Йосифов и Сие", гр. Монтана и ЕТ "Кали - Калина Костова", гр. Монтана. След анализ на приложимата към спора правна уредба, Комисията е приела, че възлагането на едно ОП на дейности, свързани със стопанисването и управлението на гробищните паркове, както и със същинското погребване на покойници, е в съответствие с разпоредбите на Закона за общинската собственост (Зобс). За да обоснове този извод, регулаторът е обсъдил предписанията на чл. 12, ал. 1, вр. с чл. 3, ал. 2, т. 3 от с. з., регламентиращи статут на публична общинска собственост на имотите, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение (каквито са гробищните паркове) и възможността за предоставянето им за безвъзмездно управление на юридически лица и звена на общинска бюджетна издръжка, които осъществяват поддържането и ремонтите им, като необходимите средства се предвиждат ежегодно в техните бюджети (чл. 16 от Зобс). Акцентирал е на обстоятелството, че в гробищните паркове се осъществяват дейностите по погребване на покойници и дейностите по осъществяване на тъжни ритуали, които са социални мероприятия от общинско значение, поради което тяхното управление и поддържане е въпрос от местно значение за общината, попадащ в компетентността на органа на местното самоуправление. Развивайки съображения, че възлагането на социални и комунални по същината си дейности на ОП не противоречи на разпоредбите на ЗЗК (отм.), Комисията е обсъдила и разпоредбите на Правилника за организацията и дейността на "Обреден дом" Монтана. Приела е, че ОП "Обреден дом", гр. Монтана е специализирано звено на общината, натоварено с функции в определена област, които изпълнява въз основа на решения и актове на Обс. Съгласно чл. 5 от устройствения акт, финансирането на ОП се извършва от бюджета на община Монтана и всички реализирани от него приходи се внасят като приход в общината, а всички разходи се реализират по ЕБК на разходите по бюджета на община Монтана. С разпоредбата на чл. 4, т. 1 от Правилника на ОП "Обреден дом" е възложено да осъществява и някои административни функции, като събиране на такси за гробни места по ЗМДТ, извършването на служебни безплатни погребения на граждани, които са самотни, без близки и роднини, бездомни, безпризорни, и т. н. Изследвайки тези дейности, КЗК е приела е, че събирането на такси за гробни места по ЗМДТ кореспондира на предписанията на чл. 6, ал. 1, б. "ж", чл. 8 , чл. 9а, ал. 1 и ал. 3 и чл. 121 от ЗМДТ, съгласно които общините събират местни такси за откупуване на гробни места, Обс определя размера на таксите, които се събират от съответните служби на общината, стопанисваща гробищните паркове и които са част от общинската администрация. Съгласно чл. 4, т. 6 от Правилника траурните услуги се заплащат от община Монтана срещу издадена фактура от ОП, а безплатните погребения на граждани, които са самотни, без близки и роднини, бездомни, безпризорни, настанени в социални заведения и регистрирани в службите за социално слаби, съответно са в рамките на гласуваните от Обс-Монтана бюджетни средства. Предоставянето на безплатни траурни услуги е дейност от обществен интерес, която следва да се извършва от общината и ОП получава средства от общинския бюджет именно поради факта, че е натоварено с извършването на горепосочените дейности, присъщи на общината, в обществен интерес. С Правилника на ОП "Обреден дом" се възлага и изпълнението на стопански функции. Съгласно чл. 4, т. 8 предприятието предоставя някои платени услуги. Анализирайки вида им в рамките на изследваните съответни пазари КЗК е констатирала, че всички услуги, свързани с организацията и извършването на погребение, освен изкопаване, зариване и оформяне на гробни места, могат да бъдат предлагани освен от ОП и от останалите погребалните агенции. В Правилника не се съдържат текстове, създаващи предпоставки за ограничаване на конкуренцията на пазара на допълнителните траурно-обредни услуги, а самото възлагане извършването на стопанска дейност на едно ОП не противоречи на Зобс (чл. 51), и не представлява нарушение на ЗЗК (отм.). В крайна сметка Комисията е счела, че с Правилника за организацията и дейността на ОП "Обреден дом", гр. Монтана Обс не е създал положение, при което се нарушават правилата на свободната конкуренция. Настоящият тричленен състав на ВАС, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени п отделно и в съвкупност, при извършената служебна проверка на законосъобразността на административния акт по реда чл. 168, ал. 1, във връзка с чл. 146 от АПК, намира жалбата за неоснователна по следните съображения: ЗЗК има за цел да осигури защита и условия за разширяване на конкуренцията и на свободната инициатива в стопанската дейност (Арг. : чл. 1 от ЗЗК, отм.). Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗЗК (отм.) законът се прилага и спрямо органите на изпълнителната власт и на местното самоуправление, ако изрично или мълчаливо предотвратяват, ограничават, нарушават или могат да предотвратят, ограничат или нарушат конкуренцията в страната. Комисията не извършва контрол за законосъобразност на актовете, действията и бездействията на административните органи, а следи за спазването на разпоредбите на ЗЗК, с оглед защита на прокламираните с този закон цели. Ето защо актовете на органите по чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗЗК (отм.) подлежат на проверка от КЗК от гледна точка на съответствието им с установените в ЗЗК (отм.) забрани - да не предприемат действия или да не издават актове, с които предотвратяват, ограничават или нарушават конкуренцията. Преценката за наличие на отрицателен ефект върху конкуренцията следва да бъде извършена на плоскостта на конкурентното право, поради което законосъобразността на приетия от Обс Монтана Правилник е извън нейния предметен обхват. Правната рамка, в която всяка община следва да извършва обредна дейност и да поддържа гробищния си парк е очертана с разпоредбите на Зобс и Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, издадена от министъра на народното здраве (Наредба № 21, обн., ДВ, бр. 92 от 20.11.1984 г.). Съгласно чл. 3, ал. 2, т. 3 от Зобс имотите, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение са публична общинска собственост, а според чл. 51, ал. 3 от Зобс общината може да осъществява някои форми на стопанска дейност самостоятелно - чрез ОП, които по аргумент от чл. 52, ал. 1 и чл. 53 от с. з. са специализирани звена за управление на общинско имущество за задоволяване на потребностите на населението и за осигуряване изпълнението на общински дейности, изчерпателно изброени в закона, между които и обредната дейност. По силата на чл. 12, ал. 2 от Зобс гробищните паркове се предоставят за безвъзмездно ползване само на организации и юридически лица на бюджетна издръжка, а погребалните услуги, свързани с разкопаването на гробното място, могат да бъдат извършвани само от лица, назначени от такива организации (чл. 7, ал. 6 от Наредба № 21). Анализът на относимата нормативна уредба налага извод, че възлагане извършването на социални и комунални по своята същност дейности на ОП "Обреден дом" - Монтана, не противоречи на разпоредбите на ЗЗК (отм.). ОП няма обособена правосубектност и функции по управление и стопанисване на общински недвижими имоти, а осъществява дейността си въз основа на предоставени му от Обс правомощия. Същевременно ОП е единствената организация, която е овластена да извършва изкопаване, зариване и оформяне на гробни места, при спазване изискванията на Наредба № 21. Отношенията с погребалните фирми или гражданите са по повод предоставянето на тази услуга, която ОП "Обреден дом" извършва безусловно, по утвърден от Обс ценоразпис, независимо дали е по заявка на гражданин или на погребални фирми. Всички услуги, свързани с организацията и извършването на погребение, освен изкопаване, зариване и оформяне на гробни места, могат да бъдат предлагани освен от ОП и от други погребални агенции, при което необосновано жалбоподателят поддържа, че Правилникът създава монопол в полза на ОП "Обреден дом". Още по-малко това може да се твърди за предоставяне на услугата "изкопаване, спускане, заравяне и оформяне на гробно място", за която нормативно е предвидено, че се предоставя от организациите, стопанисващи гробищните паркове. В този аспект, като е констатирала, че е осигурен свободен достъп до гробищния парк, като обект публична общинска собственост; че ОП "Обреден дом" предоставя траурни услуги (в т. ч. по изкопаването на гроб и погребване и по тяхно желание - ритуал) на частните дружества, извършващи траурно-обредна дейност, които услуги се плащат по утвърдения от Обс ценоразпис, като няма диференцирани цени за погребални агенции и граждани, Комисията обосновано е приела, че в Правилника не се съдържат текстове, създаващи предпоставки за ограничаване на конкуренцията на пазара на допълнителните траурно-обредни услуги. В този аспект следва да бъде споделен крайният извод, че с приемането на Правилника за организацията и дейността на ОП "Обреден дом", гр. Монтана, Обс не е създал положение, при което се нарушават правилата на свободната конкуренция. По изложените съображения оспореното решение на КЗК е законосъобразно. Административният акт в оспорената му част е издаден от компетентен държавен орган, при спазване на процесуалните правила и установената форма, съдържа изискуемите реквизити, вкл. мотиви, налице е съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Жалбата на се явява неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК и като такава следва да се отхвърли. С оглед изхода на делото в настоящата фаза и предвид направеното от процесуалния представител на ответника по жалбата искане за присъждане на деловодни разноски, изразяващи се в юрисконсултско възнаграждение, в полза на административния орган се дължат направените в това производство разноски, поради което и на основание чл. 143, ал. 3 и ал. 4 от АПК, вр. с чл. 8 и чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, жалбоподателят СД "В&Л Иван Йосифов и Сие" следва да заплати на КЗК юрисконсултско възнаграждение в размер на 150 (сто и петдесет) лева. В полза на ОП "Обреден дом" - Монтана се дължат направените разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 470 лева, съгласно представен договор за правна защита и съдействие от 3.06.2009 г. Воден от горното, на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение