Решение № 9588 от 17.09.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10626/2015 г.

Решение № 9588 от 17.09.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10626/2015 г., IV о., докладчик съдията Бисерка Цанева Производството е по реда на чл. 145 и следващите във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 8 АПК във връзка с чл. 58, ал. 1 от ИК. Образувано е по жалба на Единна народна партия, регистрирана за участие в изборите за общински съветници и кметове с Решение на ЦИК № 1634-МИ от 31.08.2015 г., подадена чрез председателя на партията Мария Капон, против решение № 2108-МИ от 11.09.2015 г. на Централната избирателна комисия /ЦИК/ относно процедури за определяне чрез жребий на поредните номера на партиите, коалициите, местните коалиции и независимите кандидати от ЦИК и ОИК в бюлетините за гласуване при произвеждането на избори за общински съветници и за кметове и национален референдум на 25 октомври 2015 г. В хода на производството по настоящото дело основание чл. 213 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК към него са присъединени: адм. дело № 10627/2015 г., образувано по жалба на ПП ПД "Социалдемократи"; адм. дело № 10628/2015 г., образувано по жалба ПП "Нова Алтернатива"; адм. дело № 10629/2015 г., образувано по жалба на ПП "България без цензура"; адм. дело № 10744/2015 г., образувано по жалба на "Българска социалистическа партия", адм. дело № 10745/2015 г., образувано по жалба на ПП "Партия на зелените"; адм. дело № 10769/2015 г., образувано по жалба на Коалиция от партии "Реформаторски блок"; адм. дело № 10768/2015 г., образувано по жалба от Коалиция "Избор за Троян - Реформаторски блок, Национално движение за стабилност и възход, партия "Възраждане" и адм. дело № 10797 по жалба от Коалиция "Избор за Троян - Реформаторски блок, партия Национално движение за стабилност и възход, партия Възраждане" всички срещу Решение № 2108-МИ на ЦИК от 11.09.2015 г. В подадените жалби против решение № 2108-МИ от 11.09.2015 г. на Централната избирателна комисия /ЦИК/ са релевирани доводи за незаконосъобразност на решението, като постановено при липса на компетентност, в нарушение на материалния закон, неспазване на установената форма и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Иска се съдът да обяви нищожност на решението или алтернативно да го отмени. Централната избирателна комисия изразява становище за процесуална недопустимост на подадените жалби поради липсата на правен интерес, алтернативно за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд - Четвърто отделение, намира, че преди да се произнесе по съществото на спора, дължи произнасяне по направеното възражение от страна на представителя на ЦИК във връзка с недопустимостта на подадените жалби. Основателно е възражението по отношение на жалбоподателите "Единна народна партия" и ПП "България без цензура". От приложените по делото доказателства се установява липсата на конкретни такива, обосноваващи правния интерес от обжалване на решението. Няма приложени документи, удостоверяващи регистрацията на "Единна народна партия" и ПП "България без цензура" за участие в изборите за общински съветници и за кметове и национален референдум на 25 октомври 2015 г. Поради това за тях не е налице правен интерес от оспорване на процесното решение. Правният интерес е процесуално правно понятие и се свързва с призната от АПК възможност да се търси съдебна защита срещу административен акт, който засяга права, свободи или законни интереси на граждани или организации. Под засягане по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и чл. 15, ал. 1 от АПК трябва да се разбира нарушаване или застрашаване на права, свободи или законни интереси на граждани или организации. Безспорно недопустимо е оспорването на акта от лице, чиито права, свободи или законни интереси не са нито нарушени, нито застрашени. Изискванията за правния интерес се извличат от чл. 15, ал. 2 АПК и се изразяват в това той да е личен, т. е. да засяга правната сфера на оспорващия и да е пряк, т. е. непосредствено удовлетворяване на оспорващия да настъпва, ако с отмяната на административния акт се отстрани настъпилата или настъпващата щета. В случая не може да се приеме, че жалбоподателите имат правен интерес да се защитят срещу решението което обжалват. По отношение на останалите жалбоподатели съдът счита жалбите за процесуално допустими - подадени в тридневния срок по чл. 58, ал. 1 от Изборния Кодекс от активно легитимирани страни, регистрирани за участие в изборите за общински съветници и за кметове на 25 октомври 2015 г., а разгледани по същество за основателни. Върховния административен съд намира, че е валидно сезиран и дължи произнасяне по същество относно законосъобразността на решение № 2108-МИ от 11.09.2015 г. на Централната избирателна комисия в неговата цялост, като при така очертания предмет на съдебната проверка, съдът счита обжалваното решение за нищожно като постановено при липса на материална компетентност от страна на ЦИК. Аргументите за това са следните: С оспореното решение № 2108-МИ от 11.09.2015 г., на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 и ал. 3 от ИК, по аргумент на § 2 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление във връзка с § 5, т. 6, буква "а" от Изборния кодекс и Решение № 2095-МИ от 10 септември 2015 г. на ЦИК, Централната избирателна комисия е определила процедурите за определяне чрез жребий на поредните номера на партиите, коалициите, местните коалиции и независимите кандидати от ЦИК и ОИК в бюлетините за гласуване при произвеждането на избори за общински съветници и за кметове и национален референдум на 25 октомври 2015 г. Съгласно т. 1.1 от решение № 2108-МИ от 11.09.2015 г., Централната избирателна комисия провежда жребий за партиите и коалициите, като номерът, определен чрез жребия в ЦИК, се ползва от партиите и коалициите в ОИК, когато са регистрирани със същото наименование и със същия състав и същите не участват в жребия в ОИК. На следващо място в т. 2.9 от решението е предвидено определеният от ЦИК номер да е еднакъв за цялата страна и да се отпечатва върху бюлетините и на протоколите на СИК и ОИК в изборите за общински съветници и за кметове на 25 октомври 2015 г. Съгласно т. 2.11 така определеният чрез този жребий номер на партия или коалиция се вписва и в бюлетините в изборите за общински съветници и за кметове на 25 октомври 2015 г., когато тази партия или коалиция е регистрирана пред ОИК със същото наименование и състав. Съгласно чл. 42, ал. 2 от Конституцията на Република България, организацията и редът за провеждане на избори и референдум се уреждат със закон. Съгласно чл. 1, т. 1 от Изборния кодекс /ИК/ условията, организацията и реда за провеждане на изборите в Република България се определят съгласно този кодекс. С чл. 46, ал. 1 от ИК се създава Централна избирателна комисия за провеждане на всички видове избори, която е независим държавен орган, като в чл. 57, ал. 1 от ИК са определени изрично правомощията на ЦИК, а с ал. 3 на същия текст е предоставена възможност да упражняват и други правомощия, предвидени в кодекса. С оспореното решение на ЦИК са регламентирани процедури за определяне чрез жребий на поредните номера на партиите, коалициите, местните коалиции и независими кандидати от ЦИК и ОИК в бюлетините за гласуване при провеждане на изборите за общински съветници и кметове и национален референдум на 25 октомври 2015 г., въз основа на посочени правни основания чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 3, във вр. с § 5, т. 6, б. "а" от ДР на ИК. Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 1 от ИК, ЦИК осъществява дейностите и упражнява контрол по прилагането на кодекса и свързаните с него нормативни актове, а по т. 2 - осъществява методическо ръководство и упражнява контрол върху дейността на избирателните комисии. По отношение регулираната с оспореното решение материя на ЦИК е възложена законова компетентност по чл. 57, ал. 1, т. 21 от ИК да определя чрез жребий поредните номера в бюлетината на партиите и коалициите при избори за народни представители, поредните номера в бюлетината на партиите, коалициите и независимите кандидати при избори за членове на Европейския парламент от Република България и поредността на вписване на кандидатските листи в бюлетината при избори за президент и вицепрезидент на републиката и ги обявява не по-късно от 31 дни преди изборния ден. При отделните видове избори по чл. 57, ал. 1, т. 21 от ИК, правомощието на ЦИК да провежда жребий за определяне на номер на бюлетината на партиите и коалициите е определено изрично с чл. 262, чл. 362 и чл. 372 от ИК. При изборите за общински съветници и кметове, съгласно чл. 87, ал. 1, т. 10 от ИК на общинската избирателна комисия е предоставено законово правомощие да определя чрез жребий поредните номера на партиите, коалициите и независимите кандидати в бюлетината и ги обявява не по-късно от 31 дни преди изборния ден, като в чл. 423 от ИК е предвиден редът по който общинските избирателни комисии ще определят поредните номера в бюлетините на партиите, коалициите и инициативните комитети - чрез жребий, проведен в присъствието на представители на партиите, коалициите и инициативните комитети, регистрирали кандидати, не по-късно от 31 дни преди изборния ден. Изключение от тези правила се допуска с разпоредбата на § 5 от ИК, но единствено при произвеждане едновременно на два или повече вида избори, като само при провеждане на национални и местни избори в един ден е допустимо жребият проведен от ЦИК за националните избори да бъде използван от ОИК в местните. Систематичният анализ на цитираните разпоредби на Изборния кодекс налага извода, че на ЦИК не е предоставена компетентност и изрично правомощие да определя чрез жребий поредните номера на партиите, коалициите и независимите кандидати в бюлетината при провеждане на избори за общински съветници и кметове, което правомощие е от изключителната компетентност на Общинските избирателни комисии в отделните общини. Законодателят императивно е дефинирал и разпределил правомощията на ЦИК и ОИК при провеждането на местни избори, като изчерпателно е определил и изключенията в § 5 от ДР на Изборния кодекс. На 25 октомври 2015 ще бъдат проведени единствено избори за общински съветници и кметове, поради което разпоредбата на § 5 от ДР на ИК е неприложима. Провеждането на национален референдум едновременно с провеждането на местни избори не променя този факт. Национален референдум се произвежда за пряко решаване от гражданите на въпроси с национално значение от компетентността на Народното събрание, като това е една от формите на пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната и местната власт, докато избори се провеждат за сформирането на органите на управление на държавата. Недопустимо е прилагането по аналогия на разпоредбата на § 5 от ДР на ИК при провеждане на избори и референдум, тъй като както вече бе посочено изборите и референдумите са различни правни фигури. Ето защо е незаконосъобразно и позоваването на ЦИК на препращащата разпоредба на § 2 от ПЗР на Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС). С нея е уреден механизъм за прилагане на разпоредбите на ИК, но само за неуредените в специалния закон въпроси и то при наличие на съответни в кодекса разпоредби. Конкретният случай не е такъв. Чрез жребий се определят поредните номера на партиите и коалициите, регистрирани за участие в изборите, а не в националния референдум. Функцията и значението на регистрацията на партиите и коалициите, предвидени в ИК и в ЗПУГДВМС са напълно различни по характера и правното си значение. Съгласно правилата в чл. 132 и чл. 139 ИК, партиите и коалициите се регистрират в ЦИК за участие в изборите. При избори за общински съветници и за кметове, регистрираните такива в ЦИК, задължително се регистрират и в съответната общинска избирателна комисия по реда, предвиден в чл. 147 и следващите от кодекса. Изрично уредена в кодекса, регистрацията е задължителен елемент и предпоставка за участие в изборния процес. Съвсем различна е функцията на регистрацията, предвидена в чл. 16, ал. 2 от ЗПУГДВМС. Тя единствено позволява участие в информационно-разяснителната кампания. Разпоредбата на чл. 16 от закона урежда правоотношенията във връзка с тази кампания. Нейната ал. 2 предоставя възможност на партии, коалиции и инициативни комитети да се регистрират в подкрепа на въпроса на референдума и на алтернативната позиция. При едновременно произвеждане на национален референдум и избори (без да е конкретизиран видът им), второто изречение на същата разпоредба предвижда право на партиите и коалициите, регистрирани в ЦИК за участие в изборите, да ползват регистрацията си именно при информационно-разяснителната кампания за произвеждане на националния референдум. Заявлението за това е изрично утвърдено, като Приложение № 42-НР в решение № 1532-НР на ЦИК от 20.08.2015 г. относно утвърждаване на образците на книжа за произвеждане на националния референдум на 25.10.2015 г. Образецът е за ползване на регистрацията за изборите, направена в ЦИК само при провеждане на информационно-разяснителната кампания за националния референдум. Спецификата при произвеждане на избори и произвеждане на национален референдум намира отражение не само при регистрацията на партиите и коалициите по единия и другия закон, но и в съдържанието на бюлетините за гласуване. Общите бюлетини за гласуване по раздел VI от глава осемнадесета на ИК задължително съдържат пълното или съкратеното наименование на партията или коалицията - чл. 421, ал. 1, т. 3 и чл. 422, ал. 1, т. 3. Това изисква провеждането на жребий за номер в бюлетините. Само по този начин - демократично и прозрачно - трябва да се определят поредните номера на партиите, коалициите и инициативните комитети. В пълно отличие, бюлетините по чл. 17, ал. 2 ЗПУГДВМС съдържат само надписа "Национален референдум" и въпроса, на който гласоподавателите трябва да отговорят и срещу който има две хоризонтално поставени оградени полета с надписи "да" и "не" в тях. Липсват каквито и да било поредни номера на партии и коалиции, поради което не се определят такива. Ето защо произвеждането на национален референдум, по никакъв начин не влияе върху правилата и процедурите за определяне чрез жребий на поредните номера на партиите и коалициите, относими към произвеждането на местни избори. ЦИК неоснователно черпи аргументи и се позовава на § 2 ПЗР на ЗПУГДВМС за прилагане правилото, въведено в § 5, т. 6, б. "а" от ИК. Разпоредбата на § 5, т. 6, б. "а" от ДР на ИК, която предвижда жребият по чл. 423, ал. 1 от ИК да се проведе от ЦИК е изключение, изрично предвидено в закона, но само когато избори за общински съветници и кметове се произвеждат едновременно с избори за президент и вицепрезидент на републиката, но не и когато се провеждат едновременно с национален референдум. Напрактика ЦИК си е "присвоила" компетентност по провеждането на жребий за определяне поредните номера на партиите, коалициите и независимите кандидати в бюлетината при провеждане на избори за общински съветници и кметове, след като такава не е предоставена нито изрично със специална норма, нито в предоставената обща компетентност по чл. 57, ал. 3 от ИК. Компетентността на органа винаги е определена в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от конституционната норма на чл. 4, ал. 1. С акта с който органът е създаден е учредена и определена неговата компетентност и нормите, които уреждат тази компетентност не могат да бъдат тълкувани разширително. Те учредяват власт и единствено стриктното им тълкуване отговаря на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Поради това те не могат и да бъдат прилагани по аналогия, тъй като власт по аналогия не се създава, тя изрично се учредява. Неоснователно е позоваването в оспореното решение на предходно решение на комисията - решение № 2095-МИ от 10.09.2015 г. на ЦИК. Последното касае информационно разяснителна кампания и е неотносимо към регламентация на правоотношенията, свързани с определянето чрез жребий на поредните номера. На следващо място следва да бъде посочено, че основното правомощие на ЦИК по чл. 57, ал. 1, т. 1 от ИК е да упражнява общ контрол по прилагането на ИК, като съгласно чл. 88, ал. 1 от ИК решенията на общинската избирателна комисия може да се оспорват в тридневен срок от обявяването им пред Централната избирателна комисия, която се произнася в тридневен срок с решение, което подлежи на обжалване пред Върховния административен съд. В този смисъл ЦИК е горестоящ административен орган и доколкото в Изборния кодекс не са предвидени специални правила, намира приложение принципът за самостоятелност и безпристрастност инкорпориран в чл. 10 от АПК - административният орган осъществява производството самостоятелно, като по-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. В конкретния случай ЦИК е иззел правомощието на общинските избирателни комисии да определят чрез жребий поредните номера на партиите, коалициите и независимите кандидати в бюлетината, като съгласно оспореното решение е делегирал на себе си тези правомощия, което по своята правна природа представлява липса на компетентност по степен, водещо до нищожност. ЦИК притежава само компетентност да вземе решение относно процедурите, които общинските избирателни комисии следва да спазват при определяне чрез жребий на поредните номера на партиите, коалициите, местните коалиции и независимите кандидати в бюлетините за гласуване при произвеждането на избори за общински съветници и за кметове на 25 октомври 2015 г., без да делегира тези правомощия на себе си. Посочената компетентност на ЦИК в обжалваното решение обаче е свързана с регламентирано провеждане на жребий от ЦИК извън нейната компетентност в нарушение на чл. 423, ал. 1 от ИК, поради и което не може да има самостоятелно действие извън обявената нищожност на оспореното решение. С оглед на изложеното ЦИК следва в упражняване на правомощията си по чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ИК да даде указания и да определи реда за провеждане на жребий провеждан от ОИК по чл. 423 от ИК, при съобразяване на законовата регламентация и предпоставки за провеждане. Водим от гореизложеното, Върховният административен съд, четвърто отделение