Решение № 2329 от 1.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14221/2015 г.

Решение № 2329 от 1.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14221/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Министерския съвет срещу решение № 11154 от 26.10.2015 г. по адм. д. № 6504/2015 г. на Върховния административен съд, Шесто отделение, с което по жалба на "Агенция Анонс 2011" ЕООД е отменен § 12, т. 1 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.), и въведеното с него изменение и допълнение в разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа, в частта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37", както и § 5 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.) и въведеното с него изменение на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа. Заявяват се касационни основания по чл. 209 АПК за нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Излагат се доводи, че съдът неправилно оставил без уважение искането на министъра на труда и социалната политика да встъпи в производството по делото, тъй като в чл. 189, ал. 2 от АПК е предвидено, че всеки, който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването и да встъпи като страна наред с административния орган, а съгласно чл. 27 АПК страни са граждани или организации, които са заинтересовани от изхода на спора. Молбата на министъра на труда и социалната политика постъпила в съда на 16.09.2015 г., преди първото по делото заседание при първоначалното разглеждане на делото, в нея са изложени мотиви, обуславящи правния интерес от встъпване. Съдът направил необоснован извод, че към датата на публикуване на проекта на акт на интернет страницата не е имало изготвен доклад, с което са нарушени изискванията на ЗНА. Не отговаря на фактическата обстановка заключението на съда, че към 14.08.2015 г. не е имало изготвен доклад, който да отговаря на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА поради несъответствие със съдържанието му. Счита за необосновани са изводите на съда, че в докладът липсват всички задължителни реквизити на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Представя се като доказателство проект за доклад от зам. министър - председателя и министър на труда и социалната политика Съдът не взел предвид, че оспорената разпоредба на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата, регламентира последица от неизпълнението на задълженията на посредника, предвидени както в ЗНЗ, така и в Наредбата, която последица се реализира по ред, различен от този по ЗАНН, а именно в административно производство по издаване на индивидуален административен акт - заповед на министъра на труда и социалната политика за прекратяване на регистрацията на посредника, което производство е по реда на АПК. Ответната страна е представила писмен отговор. Претендира разноски, представя списък за разноските по делото. Прокурорът дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Нарушенията, за които се налага административно наказание са изчерпателно изброени в чл. 79 и сл. от ЗНЗ, като нарушението на изброените в чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата правни норми не е сред тях. Предвид разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от ЗАНН, постановяваща, че деянията, които съставляват административни нарушения и съответните за тях наказания, се определят със закон или указ, от това следва, че е налице противоречие с нормативен акт от по-висока степен и съответно, че е налице основание за отмяна на оспорената разпоредба. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена на 9.11.2015 г., в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при връчено съобщение за решението на 3.11.2015 г. Разгледана по същество е основателна. Предмет на делото пред тричленния състав на съда е изменение и допълнение в разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа, в частта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 и изменение на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа, както и съответните разпоредби на постановлението, с което е изменена наредбата. За да отмени оспорените разпоредби съдът е приел, че при издаване на Постановлението са нарушени изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА за публикуване на мотиви или доклад към проекта на интернет страницата на институцията - Министерство на труда и социалната политика и съставяне на доклад със задължителните реквизити на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Нарушена е забраната за обсъждане от компетентния орган на проект, несъдържащ мотиви или доклад, отговарящи на изискванията на чл. 28, ал. 3 от ЗНА, поради което § 5 и § 12, т. 1 от ПМС № 304, с който са променени процесните норми от Наредбата, са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Изложил съображения, че проектът на ПМС № 304/26.09.2014 г. е публикуван на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика, заедно с доклада на министъра на труда и социалната политика на 14.08.2014 г. В доклада не е посочена дата на изготвянето му, но в него е отбелязано, че проектът на Постановлението е обсъден в Националния съвет за насърчаване на заетостта и е разгледан в оперативен порядък от Националния съвет за тристранно сътрудничество. От протокола от заседанието на Националния съвет за насърчаване на заетостта установил, че то е проведено на 26.08.2014 г., т. е. след датата на публикуване на доклада на интернет страницата на Министерство на труда и социалната политика. С писмо изх. № 03-1741/2.09.2014 г. Председателят на Националния съвет за насърчаване на заетостта, е помолил Председателя на Националния съвет за тристранно сътрудничество проектът на Постановлението да бъде приет в оперативен порядък. Заседанието на Националния съвет по тристранно сътрудничество е проведено на 2.09.2014 г., видно от приложения Протокол № 18 следователно разглеждането на проекта в оперативен порядък е станало след датата на публикуването му на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика. При тези данни, съдът направил извода, че към датата на публикуването - 14.08.2014 г., не е имало изготвен доклад, който да отговаря на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА поради несъответствие в съдържанието му и поради липса на мотиви. От съдържанието на представеният по делото проект на доклад на министъра на труда и социалната политика относно проект на Постановление на Министерския съвет не могат да се изведат мотиви по отношение на причините, които налагат изменението на чл. 6 и чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата, целите, които ще се постигнат, финансова обосновка, какви са очакваните резултати от това изменение и съответства ли с правото на Европейския съюз. В доклада са изложени само основните промени в Наредбата, като са визирани изменения, които не касаят § 5 и § 12, т. 1 от Постановлението, и не са посочени очаквани резултати, от които да става ясно, че ще се реализират от измененията на чл. 6 и чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, липсват всички задължителни реквизити по чл. 28, ал. 2 от ЗНА - причините, налагащи изменението на нормативния акт, целите, които се поставят, финансовите и други средства. Съдът е приел, че по отношение на оспорената част на изменението на чл. 15, ал. 1, т. 3, направено с § 12, т. 1 от ПМС № 304 от 26.09.2014 г. е налице и нарушение на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 ЗАНН, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Предвидено е чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата да има следното съдържание: регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът има влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 1 и 2 от Закона за насърчаване на заетостта или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37. Видно от посочения текст изброените в чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата разпоредби са представени като административни нарушения, като при извършването на което и да е от тях се издава наказателно постановление и се прекратява посредническата дейност по наемане на работа. Изложил мотиви, че разпоредбите на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 от НУРИПДНР следва да са предвидени като административни нарушения в ЗНЗ, за да се приеме, че при извършването им трябва да се издаде наказателно постановление. В случая визираните в чл. 15, ал. 1, т. 3 разпоредби не са сред посочените в глава IX от ЗНЗ, "Контрол и административнонаказателна отговорност". В глава девета на Закона за насърчаване на заетостта, уреждаща контрола и административнонаказателната отговорност не са възложени правомощия за определяне на състави на административни нарушения, нито текстовете на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 от НУРИПДНР са дефинирани като административни нарушения, за които да е предвидена административна санкция. Касационната инстанция намира, че неправилно е прието от съда наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на нормативния акт. Неправилно е прието и, че с изменението на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата, в оспорената част е налице нарушение на материалния закон. Неотносими са твърденията в касационната жалба, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като не е конституирал като заинтересована страна по делото министърът на труда и социалната политика. МС не може да защитава права на министъра на труда и социалната политика, който e могъл да обжалва определението с което по негово искане е отказано встъпване в процеса. Чл. 189, ал. 1 АПК предвижда, че страни по делото са оспорващият и органът, издал подзаконовия нормативен акт. Неправилни са изводите на съда, че нормативният акт е приет при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Проектът за доклад от зам. министър - председателя и министър на труда и социалната политика е представен и в първоинстанционното производство /стр. 75/, но не е обсъден от съда. В случая - проектът на постановление за изменение на наредбата е изготвен от министъра на труда и социалната политика, който е подготвил както проекта на акт, така и проект на доклад. В него е изписана процедурата, която следва да е налице, съобразно законовите изисквания при внасянето на доклада за приемане в Министерския съвет, а именно в случая - "проектът е обсъден в Националния съвет за насърчаване на заетостта и разгледан в оперативен порядък в НСТС", изписано е още "проектът е съгласуван в съответствие с чл. 32, ал. 1 от УП на Министерския съвет и на неговата администрация". Дори в самото начало на доклада е изписано "На основание чл. 31, ал. 2 от УП на Министерския съвет и на неговата администрация внасям за разглеждане...". тъй като това е проект на доклад който ще се внесе в МС. Проектът е публикуван във вида в който трябва да е готов за внасяне в МС след което е заличена само думата "проект", но след публикуването му е обсъден от НСТС и НСНС. В проекта предварително е записано, че е обсъден и то е извършено до внасянето му в МС. Спазена е разпоредбата на чл. 77 АПК, нормативният административен акт е издаден след обсъждането на проекта, заедно с представените становища. Необоснован е изводът на съда, че след като в проекта на доклада е записано, че той е обсъден от НСТС и НСНС, то към датата на публикуването на проекта на акт не е имало изготвен доклад. В писмения отговор по касационната жалба ответната страна също не подържа доводите за нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Съгласно изискванията на чл. 28, ал. 1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Видно от данните по делото с писмо изх. № 03-1753 от 17.09.2014 г., на основание чл. 35, ал. 1 от УПМСНА, проектът на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата е внесен в Министерския съвет с придружително писмо, подписано от главния секретар на МТСП, ведно със следните документи - доклад от зам. министър-председателя и министър на труда и социалната политика на основание чл. 31, ал. 2 от УПМСНА; проект на постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата, подписан от главния секретар на МТСП и директора на дирекция "ПООП" на МТСП; одобрена финансова обосновка, съгласувателни становища и справка за отразяването им; становища на РГ № 3 и РГ № 13; съобщение до средствата за масово осведомяване. Докладът, подписан от зам. министър- председателя и министър на труда и социалната политика, е с необходимото съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА - правното основание, на което въпросът се внася за разглеждане от Министерския съвет, причините, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с предложения акт, очакваните резултати от прилагането на акта, както и причините, поради които не се налага по акта да бъде изготвена справка за съответствие с европейското право, тъй като с предвидените изменения не се транспонират директиви на ЕС или прилагането на регламенти. В доклада са посочени основните промени, които се предлагат, в това число и предвидените изменения с § 12, т. 1 и § 5 от постановлението. Посочено е в доклада, че се допълват нарушенията, при констатирането на които регистрацията на посредническата дейност се прекратява, а именно: не е спазено изискването за завършено образование или за наличието на трудов стаж при извършване на посредническа дейност по наемане на работа; не е спазено изискването за недопускане на дискриминация при осъществяване на дейността; не е спазено изискването за водене на електронен регистър на търсещите и устроените на работа лица; не е спазено изискването за предоставяне на информация за свободните работни места и съответните длъжности на търсещите работа лица; не са уведомили в срок Агенцията по заетостта за настъпили изменения и/или допълнения в документите послужили като основание за регистрация и при промяна на адресите на офисите, където се предоставят посреднически услуги; не са осигурили работа на българските граждани в друга държава съобразно националното й законодателство. При внасянето на проекта на постановление в Министерския съвет е приложен както доклада, така и подробна финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, в която са описани мотивите и целите за внасяне за разглеждане на проекта на постановление, както и очакваните резултати. Представена е също справка за отразяване на становищата от проведената съгласувателна процедура по чл. 32, ал. 1 от УП на Министерски съвет и на неговата администрация, както и становищата на РГ № 3 и РГ № 13. Следователно процедурата по приемането на оспореното постановление е спазена, както изискванията по чл. 26, ал. 2, чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА, консултациите по Кодекса на труда, така и изискванията на Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация и не е налице нарушение на административнопроизводствените правила по приемането на оспореното постановление. Това налага отмяна на съдебното решение, в частта, с която е отменен § 5 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.) и въведеното с него изменение на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа. Тези разпоредби са отменени само поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на акта, което не се установява. Неправилно е прието от съда, че изменението на разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от НУРИПДНР в обжалваната част е незаконосъобразно. Неправилно е посочено в решението на тричленния състав, че прекратяването на регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа е административна санкция и административно наказание /административните санкции се налагат по реда на ЗАНН/, в случая се касае за принудителна административна мярка, която се налага по реда на АПК. Текстът на разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата преди оспореното изменение предвижда, че регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът нарушава изискванията на чл. 28, ал. 3, т. 1 и 2 от Закона за насърчаване на заетостта и на чл. 6, чл. 23, ал. 1, чл. 27, 30, 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37. Посочените разпоредби съдържат задължения за посредника да не прехвърля или преотстъпва на трети лица правото за извършване на посредническа дейност /чл. 6/ или да регистрира в Агенцията по заетостта всеки посреднически договор /чл. 35/ като неизпълнението на тези задължения е условие за прекратяване на регистрацията за извършване на посредническа дейност със заповед на министъра на труда и социалната политика. След изменението, чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата предвижда, че регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът има влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 1 и 2 от Закона за насърчаване на заетостта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37" С изменението на наредбата не е посочено, че неизпълнението на разпоредбите на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 представлява административно нарушение, а че регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът има влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на посочените разпоредби. Съгласно § 2 от Заключителните разпоредби на НУРИПДНР, наредбата е приета на основание чл. 28, ал. 8 от Закона за насърчаване на заетостта. Член 28, ал. 8, т. 2 от ЗНЗ, въз основа на който е издадена Наредбата, предвижда, че МС определя с наредба условията и реда за регистрация на лицата по чл. 27, ал. 2, т. 2 за осъществяване на посредническа дейност и за отказването и прекратяването й, следователно условията за прекратяване на регистрацията се определят от МС. С изменената разпоредба на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата е предвидено, че регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява когато има влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на посочените разпоредби от наредбата. С оспорената разпоредба не са предвидени случаи за налагане на имуществената санкция, а са определени условията при които се прекратява регистрацията, включително при влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на посочените разпоредби на наредбата. Член 81, ал. 2 от ЗНЗ предвижда, че на физически и/или юридически лица, извършващи посредническа дейност и услуги в нарушение на изискванията за осъществяване на дейността, се налага глоба, съответно имуществена санкция. При прилагането на чл. 81, ал. 2 от ЗНЗ административнонаказващият орган и последствие съдът при обжалване преценява дали са нарушени изискванията за осъществяване на дейността, т. е. съдът ще прецени дали нарушение на разпоредбите на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 от Наредбата представлява нарушение на изискванията за осъществяване на дейността за което се носи административнонаказателна отговорност. Съдът не е взел предвид, че предмет на делото не са конкретните разпоредби, посочени в чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата, с изключение на измененията на чл. 6, ал. 2 от същата, като състави на административни нарушения. Жалбоподателят не обжалва конкретните разпоредби, при чието нарушаване следва да се изготви акт за административно нарушение и наказателно постановление в отделно производство, реализиращо по реда на ЗАНН и предхождащо производството по прекратяване на регистрацията за извършване на посредническа дейност, а обжалва последицата от влязлото в сила наказателно постановление, която е регламентирана в чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата. Независимо от това, следва да се има предвид, че Министерският съвет има материалната компетентност да регламентира в Наредбата състави на административни нарушения. Посочените правни норми в разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата съдържат изисквания към лицата упражняващи дейност по наемане на работа. За неизпълнението на тези задължения, при спазване на чл. 2, ал. 2 от ЗАНН, на основание законовата делегация на чл. 28, ал. 8 от ЗНЗ, Министерският съвет е овластен изрично по силата на Закона за насърчаване на заетостта, да определи санкционни последици, като нарушаването на изискванията за осъществяване на посредническата дейност е обявено за общо наказуемо с определено по вид и размер административно наказание, съгласно чл. 81, ал. 2 от ЗНЗ. Следователно са налице кумулативно всички законови предпоставки, на първо място - предвидена изрично законова делегация на Министерския съвет да определи санкционни последици чрез подзаконов нормативен акт, а именно чрез Наредбата, по силата на чл. 28, ал. 8 от ЗНЗ и на второ място - съществува изрична разпоредба на чл. 81, ал. 2, с която се определя общо за наказуемо всяко неспазване на изискванията за осъществяване на посредническа дейност, независимо дали е регламентирано в ЗНЗ или в Наредбата. Като има предвид изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав - II колегия