Решение № 3553 от 12.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3510/2018 г.

Решение № 3553 от 12.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3510/2018 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет Бургас срещу Решение № 116 от 29.01.2018 г., постановено по адм. д. № 3026/2017 г. от Административен съд Бургас, с което са отменени разпоредбите на чл. 36 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи на община Бургас, по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Бургас. Касаторът Общински съвет Бургас чрез процесуалния си представител обжалва решението на всички основания по чл. 209 АПК, но по същество излага само съображения за нарушения на материалния закон, съответно излага съображения за съответствието на оспорената разпоредба на подзаконовия нормативен акт с материалния закон. Иска се отмяната на съдебния акт и отхвърляне на протеста. Ответникът – прокурор при ОП Бургас не взема становище. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: С обжалваното решение, постановено по реда на чл. 185 и сл. АПК, първоинстанционният съд е отменил разпоредбата на чл. 36 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общински имоти и вещи и е осъдил Общинския съвет - Бургас да заплати на Софийската окръжна прокуратура разноски в размер на 20 лева. Административният съд е счел, че оспореният подзаконов нормативен акт е приет от компетентен орган в предвидената от закона форма и мотиви съгласно чл. 8 и чл. 28 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА при наличие на изискващия се заседателен кворум, при спазване на административно-производствените правила, включително на изискването за обществено обсъждане. Установено е обаче нарушение на материалния закон. Съдът е приел, че с оспорената разпоредба се въвежда задължение за заплащане на такса като фиксиран процент, в противоречие със Закона за местните данъци и такси. Решението е валидно, допустимо и правилно. Процесната Наредба е приета с Решение по т. 1 от протокол № 13/28.06.2016 г. на Общински съвет – Бургас. Оспореният текст на чл. 36 гласи следното: "При разпореждане с имоти или учредяване на ограничени вещни права върху имоти в полза на физически или юридически лица, същите заплащат на общината режийни разноски в размер на 2 %, върху стойността на имота/правото, определени съгласно чл. 46, ал. 2, т. 1 и чл. 47 от Закона за местните данъци и такси, освен ако със закон не е предвидено друго. " Нормата е поместена в Глава V от Наредбата озаглавена "Разпореждане с общински имоти и вещи, частна общинска собственост". Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати нарушения на материалния закон. Наредбата, която съдържа протестираните текстове, е приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОС, следователно с нея общинският съвет е следвало да се съсредоточи върху регулирането на реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и върху правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. Никъде в ЗОС не се срещат думите "режийни разноски", нито е предвидено заплащане за производствата по разпореждане с недвижими имоти - общинско имущество. Разпореждането с общински недвижими имоти представлява сложен фактически състав, който включва както административно-правни, така и гражданско-правни елементи. Независимо дали административната част от производството по разпореждането ще включва само решение на общинския съвет и издаване на заповед от кмета или ще се провежда търг или конкурс, приложение намират общите правила на АПК. Принципът на достъпност, който е общ принцип на административния процес, прогласен в чл. 12 АПК предвижда, че за административните производства по този кодекс, се събират такси и разноски, само ако това е предвидено в закон. Следователно и в светлината на разгледаната по-горе нормативна уредба, общинският съвет няма право да урежда заплащане на разноски по административните производства по ЗОС, извън предвидените в закона местни такси, чиито смисъл и цел са именно да покрият пълните разходи на общината по предоставяне на конкретна услуга, съгласно чл. 8, чл. 115а ЗМДТ и § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ. При тази правна уредба възниква въпросът какво представляват режийните разноски по протестирания текст, а именно какво включват те, за какво се заплащат и дали нямат характер на такса. Правното основание за заплащане на такса е по принцип извършването на определена услуга, за разлика от данъка, който представлява задължение за безвъзмездно плащане. В Наредбата, в която се намира протестираният текст, не е посочено какво представляват режийните разноски. Те са споменати в § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ, като част от пълните разходи на общината по предоставяне на услугата по смисъла на чл. 8 ЗМДТ, наред с разходите за работни заплати и осигуровки на персонала; както и материални, консултантски разходи; разходи за управление и контрол; разходи по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет. В икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. В тях, по силата на посоченото легално определение на "пълните разходи" не следва да се включват както разходите за работни заплати и осигуровки на персонала, така и тези за материалните разходи. При посочената уредба обаче следва, че режийните разноски са част от пълните разходи, които се покриват посредством съответната местна такса за услугата, която общината предоставя при разпореждане с имоти-общинска собственост. Следователно, с оспорения текст е въведен размер на местна такса. Определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, съгласно чл. 9 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание. Затова и преди всичко, систематичното място на протестирания текст не е в наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОС, а в тази по чл. 9 ЗМДТ, защото съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден, а чл. 10 ЗНА предписва обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Действително, съгласно чл. 111 ЗМДТ, по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, което впрочем е още един аргумент, че мястото на оспорения текст е в наредбата по чл. 9 ЗМДТ. След като общинският съвет не е посочил в наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, следвало е това да се посочи поне в мотивите за приемане на наредбата, наред с пълна икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. Такава икономическа обосновка липсва, което поставя под въпрос и спазването на изискването за мотивиране на подзаконовия нормативен акт. По-конкретно липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената финансова тежест на гражданите и организациите. Липсата на мотиви има за последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и дали размерът и, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност. Не става ясно и по какъв начин режийните разходи се влияят от цената на имота и в тази връзка защо е необходимо таксата да е пропорционална. Дори само това основание, извън посочените по-горе нарушения на материалния закон, е достатъчно за отмяната на протестирания текст. В заключение, следва да се отбележи, че режийните разноски, предвидени в някои закони при придобиването на държавни имоти не трябва да се пренасят автоматично в уредбата на местните такси. Причината за това е, че докато във връзка с разпореждането с общински имоти общините събират местни такси, които по определение покриват режийните разходи на общинската администрация, както е предвидено в ЗМДТ, държавата не събира държавни такси при разпореждане с държавни имоти. По изложените съображения разпоредбата на чл. 64 от Наредбата е незаконосъобразна и по същество. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Разноски на касатора не се дължат, а ответникът не претендира и не доказва такива. Водим от изложеното и на осн. чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, трето отделение