Решение № 10024 от 23.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6419/2017 г.

Решение № 10024 от 23.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6419/2017 г., III о., докладчик съдията Албена Радославова Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от Председателя на Общински съвет - С. З. срещу решение № 74 от 6.04.2017 г., постановено по адм. дело № 484 от 2016 г. по описа на Административния съд - С. З.. Касаторът твърди недопустимост на съдебното решение в частта му, с която е обявена нищожността на чл. 25з, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата за обществения ред в община С. З. и неправилност на същото в останалата му част поради постановяването му в противоречие с материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. Моли съдебното решение да бъде частично обезсилено, а в останалата част - отменено като неправилно, и ВАС да прекрати производството в обезсилената част, а в отменената част - да постанови друго решение по съществото на спора, с което да отхвърли изцяло жалбите на Християнска църква "Месия"- С. З., Християнска църква "Сион" - С. З., Българска божия църква "Възраждане"-С. З., Ц. на бога "Мостът"-С. З., Апостолски християнски център "Живот в слава"-С. З., Е. Х. Б. църква - С. З., РИ "Свидетелите на Йехова в България" със седалище: гр. С., М. Б. с адрес в гр. С. Загора, Е. К. с адрес в гр. С. Загора, Й. Р. с адрес в гр. С. Загора, С. Я. с адрес в гр. С. Загора, С. П. Й. от гр. С. Загора и К. Д. В. от гр. С. срещу съответните текстове от общинската наредба като неоснователни. Редовно призован за съдебно заседание, касаторът, Общински съвет - С. З., се представлява от юриск. Вълчева, която поддържа касационната жалба, а по същество твърди основателност на същата, съответно недопустимост и неправилност на атакуваното съдебно решение по съображения, подробно развити в касационната жалба и изложени устно - в хода по същество. Ответниците по касационната жалба, Християнска църква "Месия"- С. З., Християнска църква "Сион" - С. З., Българска божия църква "Възраждане"-С. З., Ц. на бога "Мостът"-С. З., Апостолски християнски център "Живот в слава"-С. З., Е. Х. Б. църква- С. З., редовно призовани, се представляват от адв. Христов, който оспорва касационната жалба, а по същество твърди неоснователност на същата, съответно - допустимост и правилност на атакуваното с нея съдебно решение по съображения, подробно развити в писмен отговор на жалбата. Ответниците физически лица, редовно призовани, се явяват лично. Представляват се от адв. В. Стефанова, която представлява и ответника РИ" Свидетелите на Йехова в България"-гр. С., също редовно призован за съдебното заседание. От името на доверителите си адв. Стефанова оспорва касационната жалба и твърди правилност на атакуваното с нея съдебно решение, застъпвайки доводи, подробно развити в писмен отговор на касационната жалба, както и устно - в хода по същество. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд - III отделение, като взе предвид доводите на страните и извърши преценка на доказателствата по делото, намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Производството по адм. д. № 484/2016 г. по описа на АС - С. З. е образувано по жалба на Християнска църква "Месия"- С. З., Християнска църква "Сион" - С. З., Българска божия църква "Възраждане"-С. З., Ц. на бога "Мостът"-С. З., Апостолски християнски център "Живот в слава"-С. З., Е. Х. Б. църква- С. З., уточнена с допълнителна молба от 17.11.2016 г., срещу цялата нова Г. пета "Опазване на обществения ред при дейността на религиозните общности" от Наредбата за обществения ред в община С. З. или, алтернативно, срещу чл. 25а, чл. 25е, чл. 25з, ал. 1 и ал. 4 и чл. 25к от Наредбата с искане за обвяване нищожността им или отмяната им като незаконосъобразни. Пред АС-С. З. по жалба на РИ "Свидетелите на Йехова в България" със седалище: гр. С., М. Б. с адрес в гр. С. Загора, Е. К. с адрес в гр. С. Загора, Й. Р. с адрес в гр. С. Загора, С. Я. с адрес в гр. С. Загора, С. П. Й. от гр. С. Загора и К. Д. В. от гр. С. срещу чл. 25з, чл. 25 ж и чл. 25е от същата общинска наредба е образувано и адм. д. № 594/2016 г. С Определение № 347/22.12.2016 г. по адм. д. № 594/2016 по описа на АС- С. З. производството по адм. д. № 594/2016 г. /АССЗ е прекратено и на основание чл. 123 от АПК по-късно образуваното дело срещу някои текстове от същата общинска наредба е присъединено към адм. д. № 484/2016 г. по описа на АС - С. З.. С обжалваното решение АС-С. З. е обявил нищожността на разпоредбите на чл. 25а, чл. 25е, чл. 25ж, чл. 25з и чл. 25к. от Наредбата за обществения ред в община - С. З., като е осъдил общински съвет- С. З. да заплати на РИ" Свидетелите на Йехова в България" със седалище: гр. С., М. Б. с адрес в гр. С. Загора, Е. К. с адрес в гр. С. Загора, Й. Р. с адрес в гр. С. Загора, С. Я. с адрес в гр. С. Загора, С. П. Й. от гр. С. Загора и К. Д. В. от гр. С. деловодни разноски общо в размер на 630 лв, а на жалбоподателите Християнска църква "Месия"- С. З., Християнска църква" Сион" - С. З., Българска божия църква "Възраждане"-С. З., Ц. на бога "Мостът"-С. З., Апостолски християнски център "Живот в слава"-С. З., Е. Х. Б. църква- С. З.-деловодни разноски общо в размер на 470 лв. Обявените за нищожни разпоредби от общинската наредба гласят следното: "чл. 25а. Религиозни дейности могат да развиват само регистрирани по надлежния ред религиозни общности. ..................................................................... Чл. 25е. Местата за извършване на религиозни обреди и събрания се определят със заповед на кмета на община С. З.. Чл. 25ж. /1/. Публичните прояви и церемонии на открито на вероизповеданията, включително и публичното изразяване на верски убеждения от представители на надлежно регистрирани вероизповедания се осъществява при спазване изискванията и по реда на Закона за събранията, митингите и манифестациите и чл. 12 от Закона за вероизповеданията. /2/. Публичното изразяване на верски убеждения от представители на надлежно регистрирани вероизповедания в предвидените за богослужение или религиозни събрания места е свободно, доколкото не нарушава други разпоредби, свързани с опазването на обществения ред. Чл. 25з ./1/. Забраняват се публичните религиозни прояви, които накърняват общественото спокойствие, морал и традиции. /2/. Забранява се публичното изразяване на верски убеждения от представители на вероизповедания, които не са регистрирани по реда на Закона за вероизповеданията. /3/. Забранява се извършването на религиозна пропаганда по домовете на гражданите без предварително изразено писмено съгласие от страна на последните. /4/. Забранява се извършването на религиозна агитация по улиците на града посредством раздаването на безплатни печатни материали- брошури, диплянки, книги и др. ...................................................................... Чл. 25к. Забранява се рекламирането на "чудодейни", "лечебни", "целителни" ефекти от дейността на изповеданията, освен ако последните не са с доказан клиничен ефект, удостоверен от здравните органи". За да обяви за нищожни цитираните по-горе текстове от общинската наредба, административният съд, базирайки се на разпоредбата на чл. 76, ал. 3 от АПК, е заключил, че общинските съвети не разполагат с правомощия, които да ги овластяват да преуреждат или приповтарят материя, уредена с общ за територията на страната нормативен акт, поради което атакуваните разпоредби от общинската наредба са приети от материално некомпетентен орган. Като е въвел с цитираните разпоредби от наредбата забрани за публични религиозни прояви, правила относно местата за тяхното провеждане, за религиозни прояви по улиците и за пропаганда по домовете на гражданите, както и забрана за пропагандиране на целебен, чудодеен или др. ефект на съответните вероизповедания без удостоверяване на този клиничен ефект от здравните органи, ОбС- С. З. по недопустим начин е преуредил обществени отношения, вече уредени на национално ниво от разпоредби от по-висок ранг - тези на чл. 1, чл. 5 - чл. 8 от Закона за вероизповеданията. Преуреждайки вече уредени на законодателно ниво обществени отношения и въвеждайки на територията на община-С. З. допълнителни забрани и ограничения за упражняване на религиозна дейност, непредвидени в Закона за вероизповеданията, О.-С. З. е излязъл извън нормотворческата си компетентност по чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА. С оглед гореизложеното, както и предвид липсата на законова делегация по Закона за вероизповеданията, ЗМСМА или друг закон, предоставящ на общинския съвет каквато и да било нормотворческа компетентност за доуреждане обществените отношения свързани с упражняване на религия като основно конституционно право и свобода по чл. 37 от Конституцията на РБ, съдът е преценил, че оспорените разпоредби от общинската наредба следва да бъдат обявени за нищожни. Отделно от горното и при провеждане на пълна проверка за законосъобразност на оспорените текстове по чл. 146 от АПК, АС- С. З. е приел незаконосъобразност на оспорените текстове от наредбата поради противоречието им с материалноправни разпоредби от по-висок ранг - тези на чл. 13, ал. 4 и чл. 37 от Конституцията на РБ, тълкувани с Решение № 5 от 11.06.1992 г. на КС на РБ по конст. дело № 11/1992 г., чл. 9, ал. 1 от Конвенцията за правата на човека и основните свободи и чл. 5- чл. 8 от Закона за вероизповеданията. Съдебното решение е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са развитите в касационната жалба доводи за недопустимост на съдебния акт в частта му, с която е обявена нищожността на разпоредбите на чл. 25з, ал. 2 и 3 от общинската наредба поради обстоятелството, че в тази част чл. 25з от ПНА не е атакувана и административният съд се е произнесъл по непредявена жалба - т. е. свръх петитум. Действително, първоначалните жалбоподатели по адм. д. № 484/2016 г. по описа на АС - С. З. са атакували единствено ал. 1 и ал. 4 от чл. 25з на Наредбата, но жалбоподателите по присъединеното адм. д. № 594/2016 г. по описа на АССЗ са обжалвали тази разпоредба в цялост, поради което допустимо съдът се е произнесъл по законосъобразността на всички алинеи от този нормативен текст. Неоснователни са и всички оплаквания на Общински съвет - С. З. за неправилност на съдебното решение. Настоящата касационна инстанция споделя изцяло мотивите на съда липса на материалноправна компетентност на ОбС- С. З. да приема подзаконови разпоредби с подобно съдържание при регулиране на обществени отношения, свързани със свободата на вероизповедание и правото на упражняването му. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. Общинският съвет като орган на местното самоуправление решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи - чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА. Нормата на чл. 17 ЗМСМА определя кръга от въпроси от местно значение, решаването на които законът е предоставил в компетентността на общинския съвет и те са в сферата на общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма; защитата при бедствия. От текста на цитираните разпоредби е видно, че законодателят е изключил от компетентността на общинските съвети уреждането на местно ниво на въпросите, касаещи правото на вероизповедание и свързаните с това дейности по неговото упражняване. Този подход напълно съответства на характера на правото на вероизповедание като основно, абсолютно, субективно, лично и ненакърнимо право по смисъла на чл. 37 от Конституцията на РБългария, чл. 2, ал. 1 от Закона за вероизповеданията и решение № 5 от 11.06.1992 г. на КС на РБ по конст. дело № 11/1992 г., поради което свързаните с него обществени отношения са уредени на национално ниво посредством Конституцията на държавата и Закона за вероизповеданията. В този смисъл обосновано АС- С. З. е заключил, че оспорените текстове от общинската наредба са приети от общинския съвет, без този орган на местно самоуправление да разполага с материална компетентност и законова делегация в тази насока. Ограничения по отношение на правото на вероизповедание са закрепени в разпоредбата на чл. 37, ал. 2 от Конституцията, която предписва, че свободата на съвестта и на вероизповеданието не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани. Към тези ограничения, чл. 13, ал. 2 и ал. 4 от Конституцията добавя забраните за сливане на религиозните институции с държавата и използването на религиозни общности, религиозни институции и верски убеждения за политически цели. Както бе посочено по-горе, на законово ниво правото на вероизповедание е още по-подробно уредено. Нормативните ограничения при упражняване правото на вероизповедание се съдържат в чл. 7 от Закона за вероизповеданията, съгласно който свободата на вероизповедание не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други лица. Единственото ограничение на конституционно гарантираната свобода на вероизповедание е предвидено в разпоредбата на чл. 8 от Закона за вероизповеданията, съгласно която правото на вероизповедание може да бъде ограничено, ако са нарушени изискванията на чл. 7 чрез шест, изчерпателно изброени в закона способа: 1. спиране на разпространението на дадено печатно произведение; 2. спиране на издателската дейност; 3. ограничаване на публичните изяви; 4. отмяна на регистрацията на учебно, здравно или социално заведение; 5. преустановяване дейността на юридическо лице за срок до 6 месеца и 6. отмяна на регистрацията на юридическо лице на вероизповеданието. Съгласно разпоредбата на чл. 8, ал. 2 от Закона за вероизповеданията производството за ограничаване се образува по искане на заинтересованите лица или на прокурора. Делото се разглежда по исков ред от Софийски градски съд. Разпоредбата на чл. 8 от ЗВ не предвижда законова възможност основанията, начина и средствата на ограничаване на правото на вероизповедание да се доразвиват и уреждат на местно ниво с подзаконови нормативни актове, приети от общинските съвети. Липсата на законова делегация в тази хипотеза обосновава извод за липса на материална компетентност на органа - Общински съвет Р. за приемане на оспорената разпоредба. Липсата на материална компетентност у органа, издал съответните разпоредби от подзаконовия нормативен акт, е порок, който по дефиниция води до нищожност на акта, поради което правилно решаващият съдебен състав е обявил нищожността на атакуваните пред него разпоредби от общинската наредба. По горните съображения касационната жалба се явява неоснователна, а обжалваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила.