Решение № 8139 от 25.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5811/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 срещу Решение 3646 от 16.04.2025 г. на Административен съд - Пловдив по административно дело 1841/2024 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение РД-02-14-1217 от 23.07.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР) за отказ за верификация на разходи посочени в точка 3, направени във връзка с изпълнение на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г. на основание чл. 57, ал.1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че съдът неправилно приема сключения между страните Анекс 1 към административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г. за такъв сключен на основание чл. 47, ал.1 ЗУСЕФСУ във връзка с Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с Постановление 290 от 27.09.2022 г на Министерски съвет (ПМС 290/2022, обн. ДВ, бр. 78/30.09.2022г.). Сочи, че в Анекса не са предвидени разходи за допълнителни средства представляващи безвъзмездна финансова помощ, за извършване на индексация по правилата на Методиката. Сочи още, че съгласно чл.117а ЗОП законът поставяне наличието на финансов ресурс, а такъв не е доказан, поради което изменението на договора за изпълнение на обществена поръчка не поражда задължение на УО на ОПРР за верифицира тези разходи. Счита, че претендираните разходи не съответстват на разпоредбите от административния договор и не са включени в бюджета на проект, поради което се явяват недопустими и законосъобразно е отказано тяхното верифициране. Иска да се отмени обжалваното решение, а административния акт да бъде потвърден. Прави искане и за присъждане на сторените в производството разноски в две инстанции, включително за юрисконслутско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на възнаграждение за адвокат на насрещната страна. Ответникът по касационната жалба Община Асеновград, счита същата за неоснователна. В писмен отговор, чрез адв. Е. Божикова и адв. Н. Симеонова, излага подробно фактите по делото, анализира ги и счита за правилен извода на съда за незаконосъобразност на оспорения акт. Иска съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски, за които представя списък и доказателства. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е частично основателна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: На 11.05.2021 г. между община Асеновград и УО на Оперативна програма Региони в растеж 2014 -2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проектно предложение Културна инфраструктура обновяване и внедряване на мерки за енергийна ефективност на сградата на читалище Родолюбие, гр. Асеновград на стойност 2 441 335, 69 лева. Според чл. 79 от Общите условия към сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г. УО на ОПРР има право да не одобри (верифицира) дейности и/или разходи по проекта/бюджетната линия (финансовия план) и да не ги разплаща, в случай че се установи несъответствие на дейностите и/или разходите с бюджета на проекта/финансовия план на бюджетната линия, с правилата в Насоките за кандидатстване по съответната процедура за предоставяне на БФП/Указанията за безвъзмездна финансова помощ, с клаузите на договора/или Общите условия към административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ или някое от неговите приложения, както и с българското и/или европейското законодателство. Съгласно чл. 56, ал. 2 от Общите условия към сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 при иницииране на изменение от страна на Бенефициера по чл. 55, последният трябва представи чрез ИСУН 2020 писмено искане за изменение на вниманието на УО на ОРР не по-късно от един месец преди датата на влизане в сила на допълнителното споразумение, освен ако са налице извънредни обстоятелства, надлежно обосновани от Бенефициера и прието от УО на ОПРР Съгласно чл. 57, т.3 от Общите условия към сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г. Писменото съгласие на УО на ОПРР чрез подписване на допълнително споразумение (анекс) задължително следва да е налице в следните случаи: т. 3 при увеличаване или намаляване на размера на безвъзмездната финансова помощ по Договора . На 27.02.2023 г. между община Асеновград и УО на Оперативна програма Региони в растеж 2014 -2020 г. е сключен анекс 1 към административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г. (Анекс 1). Съгласно чл. 1 от Анекс 1 настоящият анекс се сключва на основание чл. 47, ал.1 от ЗУСЕФСУ във връзка с Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с Постановление 290 от 27.09.2022 г на Министерски съвет и чл. 57, т.3 вр. с чл. 56, ал. 2 от Общите условия към сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г. Съгласно чл.2, т. 2.2, от Анекс 1 от раздел I Предмет и цел на договора се добавят следните подточки: 2.2.1. Стойността на БФП в размер на 313 516,64 лева (триста и тринадесет хиляди петстотин и шестнадесет лева и шестдесет и четири стотинки), представляваща допълнителни разходи за строително-монтажни работи (СМР) съгласно Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с Постановление 290 от 27.09.2022 г на Министерски съвет , обн. ДВ.бр. 78 от 30.09.2022 г., като същите следва да бъде доказани от страната на бенефициера на етапа на верификация на разходите по проекта. 2.2.2. Бенефициерът е длъжен при искане за възстановяване на средства да представи всички подкрепящи искането за плащане документи и да спазва посочените условия, подробно описани в Указания относно възможностите за увеличение на размера на безвъзмездната финансова помощ от Оперативна програма региони в растеж 2014 2020 г. при ДБФП не попадащи в обхвата на Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с Постановление 290 от 27.09.2022 г на Министерски съвет , както и приложенията към тях, приложени към настоящия анекс . Чл. 4 от анекс 1 е посветен на изменението на Раздел 6 Бюджет (в лева) в модул Договори в ИСУН 2020 и там как се променя раздел II Разходи за СМР ; разходи в раздел V Невъзстановим ДДС и разходи в раздел VI Недопустими разходи . На 29.12.2023 г. община Асеновград подава искане за окончателно плащане 6, придружено с окончателен технически и финансов отчет. Извършена е документална проверка и проверка на място при бенефициера. На 23.07.2024 г. с Решение РД-02-14-1217, по т. 3 от същото на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, 2 и 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и чл. 64, ал. 3 и 4 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПРР 2014 - 2020 г. отказва извършване на верификация по искането за окончателно плащане на разходи в общ размер на 313 516,64 лева. Като допълнителни основания за отказа са посочени чл. 79 от Общите условия към сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021 г.; чл. 3 и 4 от Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г., т. 2 от Приложение 1 към Указанията относно възможностите за увеличаване на размера на безвъзмездната финансова помощ по ОПРР 2014 2020 на основание индексиране на разходи по договорите, сключени при условията на Закона за обществените поръчки, при инфлационни процеси на РУО на ОПРР, както и чл. 2, т.2.2, подточки 2.2.1. и 2.2.2. и чл. 4 от Анекс 1, като е посочено че поисканите за възстановява средства не отговарят на условията, тъй като не е съобразено, че към административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е сключен анекс за увеличаване на помощта извън обхвата на Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. и в анекса не са предвидени разходи за допълнителни средства с БФП на основание индексация по Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената в съдебното производство, Заповед РД-02-14-525 от 23.04.202 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 -2020 г. Въз основа на така установените факти, съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в изискваната от закона форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заключава, че решението е издадено в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Конкретно сочи, че посоченото правно основание за отказ чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ изисква разходите попадат във включените в документите по чл. 26, ал.1 и в одобрения проект категория разходи като в случая това е доказано, тъй като разходите са включени в съответните бюджетни редове след изменението на административния договор с Анекс 1, а последният неправилно е преценен от РУО като попадащ извън приложното поле на Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. Изтъква, че административният орган въобще не е уточнил на кой документ по чл. 26, ал.1 ЗУСЕФСУ не съответства конкретните разходи, а соченият чл. 79 от Общите условия съдържа множество хипотези и също не е конкретизирано с коя е противоречието. Анализира съдържанието на Анекс 1 и стига до извод, че в него изрично е посочено, че Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. е основание за сключването му, а предметът му е именно увеличение на средствата за строително-монтажни работи в размер на 313 516,64 лв. По отношение на посоченото правно основание за отказ свързано с чл. 3 и 4 от Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. съдът приема въз основа на заключение на съдебно-технико-икономическа експертиза, че при изменението на договора за изпълнение на обществена поръчка, сключен между община Асеновград и Запрянови-03 ООД, индексите, коефициентът за тежест и формулата по Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. са правилно приложени, поради което няма нарушение на същата. Въз основа на всичко изложено съдът прави заключение, че оспорения административен акт не съответства на материалния закон, отменя го в оспорената му част по т. 3 и изпраща преписката на административния органа за ново произнасяне по искането за верификация, както и осъжда Министерство на регионалното развитие и благоустройството за разноски. Решението е валидно, допустимо и правилно. Правилно първоинстанционният съд приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на правните и фактическите основания за издаването му и при спазване на административнопроизводствените правила. В тази връзка, касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционното решение, като на основание чл. 221, ал. 2, изр. последно АПК не следва да ги преповтаря. По аргумент от противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое (което и да е) от изискванията за допустимост, тъй като те са кумулативни. В случая административният орган от правна страна се позовава на изискването за допустимост на разхода чл. 57, ал.1, т. 2 ЗУСЕФСУ. За да е недопустим разходът на това основание, следва да попада в извън категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 57, ал. 1, т. 2 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В случая административният орган се е позовал на чл. 79 от Общите условия към сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 11.05.2021г. Разпоредбата се отнася, както е посочено по-горе, до правото на УО но ОПРР да не одобри (верифицира) разходи при определени конкретно посочени несъответствия с указани документи. Следователно самата тази разпоредба е бланкетна и обвързва правото на административния орган да откаже верификация като точно посочи къде се намира несъответствието на поискания за възстановяване разход с различни документи, нормативни и ненормативни, приложими към конкретния проект. Правилен в тази връзка е изводът на съда, че в оспорения акт липсва ясно посочване къде се намира несъответствието на поискания за възстановяване разход с документи приложими, към конкретния проект. В оспорения акт като правно основание са посочени и чл. 3 и 4 от Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. Съгласно чл. 3 от посочения нормативен акт За изменение цената на договор и рамково споразумение за строителство по чл. 1 се прилагат тримесечните индекси на цени на производител на вътрешния или на международния пазар на строителни материали, които съответно се публикуват 55 дни след края на отчетното тримесечие в информационната система "ИНФОСТАТ" на Националния статистически институт (НСИ) на адрес: https://infostat.nsi.bg/infostat/pages/reports/query.j-sf?x2=1930 или Евростат. Индексите на цени на производител на вътрешния пазар на строителни материали за периода от 1 януари 2020 до 30 юни 2022 г. са посочени в таблицата на приложението . Съгласно чл. 4 от посочения нормативен акт Размерът на изменението на цената на договор за обществена поръчка и рамково споразумение за строителство в резултат на инфлация се определя за всяко календарно тримесечие по формулата: Kn = (In Io)/Io*100*Tn, където: Kn е коефициент, представляващ изразената в проценти стойност, приложима към подлежащите на изменение стойности на строително-монтажни работи, изпълнени през съответното тримесечие (закръглена до втори знак след десетичната запетая); In е стойността на индекса за тримесечието, в коeто са изпълнени дейностите по договора, или тримесечието, за което се индексира рамковото споразумение, определени в междинния тримесечен отчет, съгласно чл. 4; по отношение на авансови плащания In е стойността на индекса към тримесечието, в което е извършено авансовото плащане; Io е стойността на индекса към 31 декември 2020 г. за оферти, подадени преди 31 декември 2020 г., или към съответното тримесечие, в което е подадена офертата; Tn е тежестният коефициент за съответния вид строеж съгласно таблицата за тежест на строителните материали в себестойността на различните видове строежи . Следователно предмет на посочените разпоредби е начинът за изменение на цената на договор за изпълнение обществена поръчка и рамково споразумение в резултат на инфлация, при която съществено са увеличени цените на съответните стоки и/или услуги. В оспорения административен акт няма фактически основания (мотиви), които да установяват не спазването на съответните индекси на цените на строителни материали или формулата за определяне на размера на изменението на цената на договора. Въпреки това съдът е приел заключение по съдебна експертиза, в което вещото лице заявява че както индексите, така и формулата са спазени при изменението на цената на договора за изпълнение на обществена поръчка, разходите по който се претендират за възстановяване. Друг е въпросът, че съдът не е следвало да проверява факти, които не се сочат от издателя на оспорения акт. Задължението на съда е само да установи правилно ли административният органа е установил фактите, на които се позовава в издадения акт и те обосновават ли приложението на посочената правна норма в него. Като част от административната преписка по издаване на оспорения акт са представени в копие Указания относно възможността за увеличаване на размера на безвъзмездната финансова помощ по ОПРР 2014 -2020 г. при договори непопадащи Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. В Указанията е посочено, че Приложение 1 към тях е Декларация за поемане на задължения за реализиране на дейности по проекта , поради което не се открива самостоятелна разпоредба т.2 от Приложение 1 към цитираните Указания, на която като самостоятелно правно основание за отказа за верификация се позовава издателят на оспорения акт. Налага се извод, че е правилен изводът на съда, че това основание не е налице. Следва да бъде отбелязано, че е невъзможно от правна гледна точка едновременно да се сочи нарушение на чл. 3 и 4 от Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г., макар и без фактически основания, които да го подкрепят и нарушение на Указания относно възможността за увеличаване на размера на безвъзмездната финансова помощ по ОПРР 2014 -2020 г. при договори непопадащи Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. Ако договорът за безвъзмездна финансова помощ по принцип не попада в приложното поле на Указания относно възможността за увеличаване на размера на безвъзмездната финансова помощ по ОПРР 2014 -2020 г. при договори непопадащи Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г., то няма защо да се твърди неспазване на нейните разпоредби чл. 3 и 4, тя изначално е неприложимо право. Самото едновременно посочване на тези допълнителни правни основания за издаване на оспорения акт, доколкото същите са взаимно изключващи се прави неразбираема волята на административния орган по каква причина и въз основа на какво правно основание отказва верификация на поискания разход. Проверката за законосъобразност на един оспорен административен акт, макар да обхваща всички основания по чл. 146 АПК, се ограничава до тези фактически основания, които органът счита за осъществени и подвежда към сочената правна. Съдът не може вместо органа да издирва факти и да ги подвежда към соченото от органа правно основание или да подвежда установените по делото факти към несочено от органа правно основание. С оглед на това съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излезе от рамките на приетите от органа фактически и правни основания. Основният спорен въпрос по делото е дали Анекс 1 попада в приложното поле на Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. Първоинстанционният съд правилно приема, че това се установява от само негово съдържание. Видно от чл. 1 на Анекс 1 същият се сключва на основание чл. 47, ал.1 от ЗУСЕФСУ във връзка с Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г. . Обратното твърдение на касатора не отговаря на съдържанието на прието по делото писмено доказателство. Правилен относно съдържанието на Анекс 1 е и изводът на съда, че предметът му се отнася именно до изменение във форма на увеличение на размера безвъзмездната финансова помощ с 313 516,64 лв., представляващи допълнителни разходи за строително-монтажни работи, изчислени съгласно Методиката за изменение на цената на договора за обществена поръчка в резултата на инфлация, приета с ПМС 290/2022 г., поради което представените за верификация разходи в този размер по договора за изпълнение на строително-монтажни работи се явяват такива по одобрения проект, включени в съответните бюджетни редове и допустими на основание чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ. Именно с сключеният Анекс 1 е осигурен допълнителен финансов ресурс за посрещане разходите във връзка с увеличените цени на строително-монтажните работи. С оглед на изложеното не са налице нито фактическите, нито правните основания за отказ за верификация на разхода по т. 3 от оспореното решение. Предвид посочено, като е обосновал извод за незаконосъобразност на оспореното решение на РУО на ОПРР и е го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на процесуалния представител на ответника за присъждане на сторените разноски за адвокатско възнаграждение е основателно и следва да бъде уважено в претендирания размер от 8 000лв. Възражението за прекомерност на договореното и платено възнаграждение, направено от процесуалния представител на касатора, е неоснователно. В конкретния случай възнаграждението за адвокат не е прекомерно с оглед значителния материален интерес по делото (отказ за верификация на разход по договор за безвъзмездна финансова помощ в размер от 313 516,64 лв.). Процесуалният представител на ответника е изготвил подробен отговор по всички касационни основания, посочени в касационната жалба, поради което съдът намира претендираната сума за неговото възнаграждение за съответна на фактическата и правна сложност на делото, на обема извършена работа и пропорционална на материалния интерес по делото, и осъществената правна защита. С оглед изложеното Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, към чиято структура се числи административният орган, издател на административния акт, следва да бъде осъдено да плати в полза на ответника по дело разноски по делото в размер от 8 000 лв. за настоящата инстанция.