Решение № 2273 от 6.3.2023 г. на ВАС, VII о.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби срещу Решение 177/04.02.2022 г. на Административен съд Пловдив (АС Пловдив) по адм. дело 1883/2021 г., с което са отменени разпоредбите на чл. 42, ал. 1 - 4 и чл. 43, ал. 4 от Наредбата за организацията на движението и паркирането на територията на Община Пловдив (загл. изм. - Решение 350, пр. 19 от 22.12.2020 г., Наредбата). Първата касационна жалба е на М. Попов, гр. София, чрез адв. Ю. Дацев, САК. Твърди се, че решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът обосновава правния си интерес с непроизнасянето от страна на съда по довода му за липса на компетентност за органа, издал оспорения акт и неуважаване на искането му за прогласяване нищожността на оспорените разпоредби, като твърди, че има интерес да бъде установено със сила на пресъдено нещо, че същите са недействителни изначално, а не в резултат на унищожаването им с конститутивно съдебно решение, имащо предвиденото в чл. 194 чл. 195 АПК действие, с оглед предявения едновременно с жалбата иск за обезщетение. Твърди неправилност на извода на съда за наличието на валиден административен акт, подлежащ на отмяна. Привежда множество аргументи в подкрепа на твърдението си за нищожност на оспорените разпоредби поради липса на компетентност от страна на общинския съвет да приема наредба, с която да урежда материя с предмет като на процесните разпоредби. Намира за принципно верен извода на първоинстанционния съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са го мотивирали да отмени разпоредбите. Иска се отмяна на решението, в частта, с която са отменени разпоредбите на чл. 42, ал. 1-4 и чл. 43, ал. 4 от Наредбата и постановяване на друго такова, с което да се обяви тяхната нищожност, оставяне в сила на решението в частта му за присъдените разноски. Претендира се присъждане на разноски за държавна такса в полза на касатора и на разноски за адвокатско възнаграждение в полза на процесуалния му представител на основание чл. 38, ал. 2 вр. ал. 1, т. 3 от Закона за адвокатурата (ЗАдв). В съдебно заседание касаторът не се представлява. Ответната страна Общински съвет Пловдив, в писмен отговор на касационната жалба на М. Попов излага становище за нейната недопустимост поради липса на правен интерес, алтернативно за нейната неоснователност, по подробни съображения. Втората касационна жалба е на Общински съвет Пловдив, подадена чрез адв. Д. Илиева, АК Пловдив. Твърди се, че решението е недопустимо, тъй като за жалбоподателя липсва правен интерес от оспорване на процесните разпоредби основание за отмяна по чл. 209, т. 2 АПК. Алтернативно се твърди неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В подкрепа на твърденията си за неправилност на решението сочи, че неспазването на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) в случая не може да се определи като съществено, тъй като поради важността на регулираните с Наредбата обществени отношения, не се засяга крайният акт. За издателя на акта не е съществувало и към настоящия момент не съществува задължение за съхранение на доказателства за спазване на процедурата по изработване на проекти и приемане на нормативни актове. Твърди, че съдът не е обсъдил изменение на чл. 43, ал. 4 от Наредбата, прието с Решение 415 по Протокол 19/12.11.2018 г. на Общински съвет Пловдив в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА. В тази връзка сочи, че първоначално допуснатото нарушение на производствените правила при приемането на нормативен акт не може да бъде пренесено върху последващите му изменения. Тъй като липсва нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА по отношение на последните текстове на оспорените разпоредби, то изводът на АС Пловдив се явява в нарушение на материалния закон. Твърдението за нарушение на съдопроизводствените правила този касатор обосновава с довода, че съдът не е обсъдил въпросите за противоречие на оспорените разпоредби с материалноправните норми от по-висок ранг. Привежда аргументи в подкрепа на твърденията си за компетентност на общинския съвет да приема подзаконови нормативни актове в областта на организацията на движението и съответствие на оспорените норми със законовите, които противопоставя на изложените в първоначалната жалба твърдения за липса на компетентност и противоречие на разпоредбите с такива от по-висок ранг. По изложените съображения се иска обезсилване на решението като недопустимо, алтернативно неговата отмяна и връщане на делото за разглеждане от друг състав на съда поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила или отмяната му и произнасяне по същество. Претендират се разноски за касационното производство по представен списък, включително адвокатско възнаграждение. В съдебно заседание касаторът не се представлява, с молба от процесуалния представител се иска даване ход на делото по същество, поддържа се касационната жалба и искането за присъждане на разноски. Ответната страна по касационната жалба на Общински съвет Пловдив М. Попов, не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба на М. Попов и неоснователност на тази на Общински съвет Пловдив. Намира, че изводът на АС Пловдив за нормотворческа компетентност на общинския съвет за уреждане налагането на наказания за нарушения на правилата за спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на Община Пловдив в маловажни случаи противоречи на правилото за нейната нормативна установеност. Тези правила са уредени изчерпателно в нормативен акт от по-висока степен Закона за движение по пътищата (ЗДвП), поради което като специални, неговите норми не могат да се тълкуват разширително и не съдържат делегация. Решението е постановено и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, тъй като не са обсъдени направените с жалбата възражения за липса на овластяване за Общински съвет Пловдив да приеме оспорените разпоредби, съгласно нормите на чл. 23 във вр. чл. 19, ал. 1, т. 2 от Закона за пътищата (ЗП), чл. 99, ал. 1 ЗДвП, чл. 76, ал. 3 АПК, с оглед извършеното от него позоваване на тези норми при приемането на Наредбата. Предлага решението да бъде отменено, като се постанови друго по същество на спора, с което да се обяви нищожността на оспорените разпоредби на чл. 42, ал. 1-4 и чл. 43, ал. 4 от Наредбата. Върховният административен съд счита касационните жалби за допустими подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разпоредбата на чл. 210, ал. 1 АПК ясно определя кръга на легитимираните да обжалват първоинстанционното решение: това са страните в първоинстанционното производство и тези лица, за които решението има сила, но не са участвали в делото. Общ белег на двете групи, който обуславя допустимостта на обжалването, е решението да е неблагоприятно за тях. Съдебното административно производство, като всяко съдебно производство, е средство за защита срещу незаконосъобразно развитие на правоотношения и цели да възстанови тяхното законосъобразно състояние. Чрез него правото на гражданите и юридическите лица да отстояват и бранят своите права, свободи и законни интереси, като оспорват актове и действия на административните органи, гарантира упражняването на държавната власт в съответствие със същността на правовата държава ne contra legem, ne ultra legem, set intra legem (не против закона, не отвъд пределите на закона, а в рамките и съобразно целта на закона). Чрез това производство се обезпечава законността, като се налага на властовите органи да съблюдават правата на гражданите едновременно с интереса и на общността. Тази специфична цел на съдебното административно производство е намерила отражение в предмета на защита и правните последици, до които той води. Предметът на защита в случая на оспорване на подзаконов нормативен акт са правата и законните интереси на гражданите чл. 4, ал. 1 и чл. 117, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ). Осъществяваният в този случай съдебен контрол е израз на правозащитната функция на правовата държава целта е спазването на законността в дейността на изпълнителната власт. Предметът на защита очертава и предмета на делото в съдебното административно производство в настоящия случай законосъобразността на разпоредби от приет от Общински съвет Пловдив подзаконов нормативен акт - наредба. С нея се засягат права и законни интереси на всички жители на общината, а тъй като се касае до въвеждане на правила за движение на територията на Община Пловдив и на всички, които са или ще бъдат участници в това движение, дори да нямат постоянен или настоящ адрес на територията на тази община. Предметът на делото е предмет на решението и на силата на пресъдено нещо. Съгласно чл. 193, ал. 1 АПК съдът обявява нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, отменя го изцяло или частично или отхвърля оспорването, а съгласно ал. 2 на същия член съдебното решение има действие по отношение на всички. В контекста на горното, по правните си последици съдебно решение, с което подзаконовият нормативен акт бива отменен изцяло или частично като незаконосъобразен, т.е. унищожаем, и съдебно решение, с което се прогласява нищожността му или тази на отделни негови разпоредби, не са еднозначни. От една страна, установеният от АС Пловдив порок на акта може да бъде преодолян чрез последващо решение на общинския съвет, взето при спазване на предвидените в ЗНА и Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) правила, което не е без значение за предмета на защита, очертан с жалбата на М. Попов, докато при установена липса на материална компетентност за органа да урежда обществени отношения с предметна материя като процесната, този порок на акта не би могъл да бъде преодолян чрез ново решение на общинския съвет, дори същото да бъде взето при спазване на административнопроизводствените правила. От друга страна, в съдебната практика и доктрината не е спорен въпросът за действието на решението, с което е обявена нищожността на подзаконовия административен акт - обявената нищожност на подзаконовия нормативен акт важи от момента на издаването му. Различието в момента на преустановяване действието на подзаконовия административен акт има значение не само за задължението на административния орган да уреди служебно правните последици, възникнали от него, съгласно чл. 195, ал. 2 АПК, но би могло да окаже и съществено влияние върху предявения едновременно с жалбата на М. Попов иск за обезщетяване на причинените му вреди, производството по който е било отделено, включително за момента, от който се дължи мораторна лихва върху дължимото обезщетение (в този смисъл т. 4 от Тълкувателно решение 3 от 22.04.2004 г. по тълк. д. 3/2004 г., ОСГК на ВКС). С оглед изложеното, за касатора М. Попов е налице правен интерес да обжалва решението на АС Пловдив, поради което аргументът на касатора Общински съвет - Пловдив за недопустимост на касационната му жалба е неоснователен. Разгледани по същество, касационната жалба на М. Попов е основателна, а тази на Общински съвет Пловдив е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, съдът приема от фактическа страна, че на 09.01.2012 г. кметът на Община Пловдив внася в общинския съвет предложение за приемане на Наредба за спиране, престой и паркиране на пътни превозни средства на територията на гр. Пловдив. Предложението е разгледано от следните постоянни комисии Правна комисия, Бюджет и финанси, Общинска собственос и стопанска дейност, Устройство на територията и жилищна политика, Обществен ред и транспорт, Здравеопазване и социални дейности, Екология и комунални дейности, със становище за сесия. На 18.01.2012 г. е внесено изменение на предложението по отношение на част от разпоредбите по проекта за наредба, сред които и оспорената разпоредба на чл. 42, ал. 1. Наредбата е приета с Решение 14 по протокол 1 от 19.01.2012 г. при необходимия кворум и мнозинство, съгласно чл. 27, ал. 2 ЗМСМА (в приложимата редакция на разпоредбата към ДВ бр. 69/1999 г.). Съгласно § 2 от Преходните и заключителните й разпоредби, Наредбата се издава на основание чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, чл. 76, ал. 3 АПК, чл. 8 ЗНА и чл. 23 във вр. чл. 19, ал. 1, т. 2 ЗП и чл. 99 ЗДвП. Оспорените разпоредби са приети със следното съдържание: