Решение № 7147 от 10.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 723/2020 г.

Решение № 7147 от 10.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 723/2020 г., I о., докладчик председателят Милена Златкова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационните жалби на директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" /ОД на ДФ3/ - гр. Пловдив, подадена чрез процесуалния му представител юрк. Недялкова, и на И. И. от [населено място], приподписана от адв. Чавдаров, против решение № 2083 от 24.10.2019 г. на Административен съд - Пловдив, постановено по адм. д. № 785/2019 г. С доводи за неправилност на решението, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК, директорът на ОД на ДФЗ обжалва първоинстанционното решение в частта му, в която е отменен АУПДВ № 16/06/1/0.0.2284/2/01/04/01 с изх. № 01-163-6500/161 от 29.01.2019 г., издаден от него, и претендира отмяната му в оспорената му част, както и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът по касационната жалба – И. И. – не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. И. И. обжалва първоинстанционното решение в частта му, в която е отхвърлена жалбата му против АУПДВ № 16/06/1/0.0.2284/2/01/04/01 с изх. № 01-163-6500/161 от 29.01.2019 г., издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие". Твърди неправилност на същото поради противоречие с материалния закон – чл. 27, ал. 5, изречение първо от ЗПЗП и чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК вр. чл. 166, ал. 2 ДОПК. Иска отмяната на решението на административния съд в оспорената му част и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени АУПДВ. Ответникът по касационната жалба - директор на ОД на ДФЗ – Пловдив – не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, първо отделение, след като прецени наведените в касационните жалби доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационните жалби като подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежни страни срещу съответните части от подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятни за тях, са допустими. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд – Пловдив е бил АУПДВ № 16/06/1/0.0.2284/2/01/04/01 с изх. № 01-163-6500/161 от 29.01.2019 г., издаден от директора на ОД на ДФЗ - Пловдив. Във връзка с нарушение на чл. 3, ал. 3 и чл. 6, ал. 1 от сключения договор № 16/06/1/0.0.2284 от 19.01.2016 г. и чл. 34, ал. 4 от Наредба № 14 от 28 май 2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. /Наредба 14/28.05.2015 г. /, а именно неподаване на заявка за второ плащане в регламентирания срок, на основание чл. 38, ал. 1, т. 1 от Наредба № 14/28.05.2015 г. и чл. 9, ал. 1, т. 1 от договора е: І. Отказано изплащането на финансова помощ, представляваща второ плащане по договора и е прието, че ползвателят дължи връщане на полученото първо плащане със законната лихва, изчислена за период, посочен в договора; ІІ определена е на И. И. финансова корекция в размер на 48 895 лв. и дължима сума, посочена в таблица 1 – 24 447. 50 лв., за която е посочено, че подлежи на доброволно плащане в 14-дневен срок от връчването на акта чрез превод по посочената банкова сметка на ДФЗ, Разплащателна агенция /РА/ с лихва от датата, следваща датата на изтичане на срока за доброволно плащане. Административният съд е приел, че оспорването е допустимо, а АУПДВ е издаден от компетентен административен орган с възложени правомощия от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" съгласно заповед № 05-РД/286 от 01.02.2017 г. на основание чл. 20а, ал. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ в приложимата редакция. За да отхвърли жалбата против частта от АУПДВ, в която е отказано второ плащане по договора и е разпоредено връщане на полученото първо плащане заедно със законната лихва, съдът е приел, че не е налице спор между страните за това, че жалбоподателят е получил одобрение за първото плащане в размер на 24 447. 50 лв. и същото му е изплатено, както и за това, че той не е подал заявка за второ плащане в срока, определен в договора – 01.05.2018 г., съгласно чл. 34, ал. 4 от Наредба № 14/2015 г., който изтича на 02.05.2018 г. В административната преписка е налично подадено от И. И. на 01.02.2018 г. искане за промяна /Приложение към чл. 15, ал. 3 и чл. 40, ал. 1 от Наредба № 14 с вх. № 02-161-6500/96 от 01.02.2018 г. до ОД на ДФЗ-Пловдив, с което се иска промяна на избраната крайна дата на периода за проверка на бизнес плана и промяна на местонахождението на обработваните площи. Към искането е приложено становище от агроном с № 164546 за парцел 00180034 овощна градина в землището на с. Войводино, община Марица, обл. Пловдив и договори за наем на земя. Директорът на ОД на ДФЗ-Пловдив е отказал исканите от бенефициера промени с Уведомително писмо за отказ да се сключи анекс с изх. № 01-161-6500/173 от 14.03.2018 г. с мотив, че искането е подадено след срока по чл. 44, ал. 2 от Наредба № 14/2015 г., който е до четири месеца преди изтичане на срока за изпълнение на бизнес-плана. С възражението си против уведомителното писмо за откриване на производството И. твърди настъпили фосмажорни обстоятелства по смисъла на чл. 2, пар. 2, б. "д" от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г. – масова болест по насажденията. При доказателствената тежест на жалбоподателя, която му е указана с изрично разпореждане, в съдебното производство от негова страна не е доказано твърдяното обстоятелство. От представеното становище на агроном не става ясно по какъв начин и кога е констатирано заболяването. Освен това ползвателят не е уведомил РА за възникването на непреодолима сила и извънредни обстоятелства в срок до 15 работни дни от датата, на която е в състояние да го направи, с което не е изпълнил задължението си по чл. 38, ал. 5 от наредбата. По така изложените мотиви съдът е обосновал извод за това, че не е доказано наличието на "непреодолима сила" или "извънредни обстоятелства" по смисъла на чл. 2, пар. 2 от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г., които да са възпрепятствали жалбоподателя да подаде заявката за второ плащане в срок, поради което на основание чл. 38, ал. 1, т. 1 от Наредба № 14/2015 г. той няма право да получи второто плащане по чл. 10, т. 2 и дължи връщане на полученото по чл. 10, т. 1 първо плащане по договора за предоставяне на финансова помощ заедно със законната лихва към него, изчислена за период, посочен в договора. За да отмени АУПДВ в частта му, в която е определена финансова корекция в размер на 48 895 лв., съдът е приел, че изложените в акта фактически основания и посочените в него правни основания на чл. 38, ал. 1, т. 1 от Наредба № 14/2015 г. и чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 ДОПК сочат, че в случая не е издадено решение за финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕСИФ, а е установено публично държавно вземане чрез издаване на АУПДВ по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК. Настоящият съдебен състав преценява така постановеното решение като валидно, допустимо и правилно. Съгласно чл. 166, ал. 1 ДОПК установяването на публичните вземания, каквото е и процесното на основание чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 ДОПК, се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. Чл. 166, ал. 2, изречение второ ДОПК регламентира, че ако в съответния закон не е определен органът за издаване на акта, той се определя от кмета на общината, съответно от ръководителя на съответната администрация. Според ал. 3 на чл. 27 ЗПЗП РА е длъжна да предприеме необходимите действия за събирането на недължимо платените и надплатените суми по схеми за плащане и проекти, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет, както и глобите и другите парични санкции, предвидени в законодателството на Европейския съюз, а според ал. 5, изречение първо вземанията на РА, които възникват въз основа на административен акт, са публични държавни вземания и се събират по реда на ДОПК. Нито в чл. 27, нито в чл. 20а ЗПЗП в действащата към датата на издаването на процесния АУПДВ редакция /преди изменението в ДВ бр. 51/2019 г. и създаването на новите алинеи 5 и 6 на чл. 20а, които влизат в сила на 28.06.2019 г. / е определен органът, който издава АУПДВ по реда на ДОПК. По аргумент на чл. 27, ал. 3 ЗПЗП и определението в пар. 1, т. 13 ДР ЗПЗП РА е съответната администрация по смисъла на чл. 166, ал. 2, изречение последно ДОПК, а според чл. 20а, ал. 1 ЗПЗП изпълнителният директор на фонда е ръководител на РА. От изложеното следва, че изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" не е компетентният орган, който да издаде АУПДВ, тъй като неговата компетентност е ограничена с чл. 166, ал. 2 ДОПК до това да определи компетентния орган, който да го издаде. Както е посочено и в мотивите на ТР № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС, възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения, първото от които е това, че никой не може да делегира правомощия, които не притежава. Въпреки непрецизността на текста на заповед № 05-РД/286 от 01.02.2017 г., според който на основание чл. 20а, ал. 4 ЗПЗП изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" делегира на директорите на Областните дирекции да издават АУПДВ, това само по себе си не обуславя извод за липсата на компетентност у издателя на акта. Извън изложеното, съгласно пар. 5 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП, обн. ДВ бр. 51/2019 г. разпоредбите на § 2, т. 4 и 5 относно чл. 20а, ал. 5 и 6 се прилагат и по отношение на решения за налагане на финансови корекции и актове за установяване на публични държавни вземания, издадени до влизането в сила на този закон. По приложението на материалния закон: Правилно съдът е приел, че подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" не е сред мерките и подмерките, изчерпателно изброени в чл. 9б, т. 1 ЗПЗП, тъй като се касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), i, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на развитието на млади земеделски стопани. Същата безспорно се обхваща от разпоредбата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това правилно е приел, че административното производство не е по реда на ЗУСЕСИФ. Съдът е съобразил нормата на § 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИД ЗПЗП, съгласно която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките и подмерките по чл. 9б т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Настоящото производство е започнало по смисъла на § 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗПЗП /обн. ДВ, бр. 2 от 2018 г. / при действието на издадената по силата на чл. 9а от ЗПЗП от Министърът на земеделието и храните Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. въз основа на подаденото от И. заявление на 24.07.2015 г. за подпомагане, одобрено за финансиране със Заповед № 03-160-РД/25 от 18.01.2016 г. на директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Пловдив и сключения договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ на 19.01.2016 г. Съгласно чл. 13, ал. 2 от последният, периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация, необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му. Тъй като периодът на мониторинг не е изтекъл към момента на образуване на производството пред ДФ Земеделие по издаване на оспорения АУПДВ, за установяването на публично държавно вземане е приложим досегашният ред по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ /виж решение № 2367 от 13.02.2020 г. по адм. д. № 9890/2019 на Върховния административен съд, първо отделение/. Поради това с оспорения АУПДВ неправилно е определена финансова корекция в размер на 48 895 лв., т. е. в размера на изплатеното първо плащане и отказаното второ плащане, каквато може да бъде определена с решение, издадено на основание чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. По изложените съображения касационната инстанция преценява касационната жалба на директора на ДФЗ като допустима по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, тъй като първоинстанционното решение в оспорената с нея част е неблагоприятно за касатора, но неоснователна. Неоснователен е доводът, наведен в нея, че "определям финансова корекция в размер на 48 895 лева" е част от целия диспозитив на акта /по-точно разпоредителната му част/, поради което неправилно е отменен същия в тази част. Касационната жалба на И. И. също е неоснователна. Правилни и съответни на приложимата материалноправна норма на чл. 38, ал. 1, т. 1 от Наредба № 14/28.05.2015 г. са изводите на първоинстанционния съд, подробно изложени по-горе, с които той е потвърдил акта в частта му, в която е отказано на И. изплащането на финансова помощ, представляваща второ плащане по договора, и е установено публично държавно вземане в размер на 24 447. 50 лв., представляващо подлежащо на връщане първо плащане. От една страна, наличието на болест по растенията по смисъла на чл. 2, пар. 2 от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г. не е доказано от жалбоподателя, а в представеното РА становище от агроном се твърди, че не е била извършвана редовна растителна защита, а от друга, както е приел административният съд, това обстоятелство не му е попречило да подаде в срок заявка за второ плащане. Неоснователно се твърди в тази касационна жалба, че в случая става въпрос за вземане, произтичащо от договор, поради което е частно държавно вземане. Както вече беше посочено, съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 и т. 9 ДОПК /ДВ бр. 12/2009 вземането заедно с лихвите е публично държавно вземане. Неоснователен също така е и доводът на касатора, че това вземане не попада в определението по чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, тъй като не е възникнало въз основа на административен акт, както и че актът е материално незаконосъобразен, поради противоречието му с чл. 27, ал. 5 ЗПЗП. Според ТР № 8 от 11.12.2015 г. по т. д. № 1/2015 г. на ОСС на ВАС, I И II колегия: Сключваният договор за отпускане на финансова помощ не е между равнопоставени по смисъла на чл. 8 и чл. 9 ЗЗД правни субекти и елементите на договора не са резултат от свободно договаряне между тях. Този договор е избраната в наредбата, приета на национално ниво, правна форма, чрез която се извършва индивидуализация на правата и задълженията на конкретното лице и административния орган, разрешаващ отпускане на финансовата помощ. Тези права и задължения императивно следват от самия нормативен акт, а не от волята на страните по договора. Ето защо договорът не е източник на граждански правоотношения, а на административноправни такива. Приложимата правна уредба сочи, че отпускането на помощта се извършва при осъществяването на сложен фактически състав - издаден от компетентния орган индивидуален административен акт и сключен между страните договор за отпускане на помощта. Административният елемент присъства при възникването на отношенията на подпомагане и при последващите действия, свързани с контрола от страна на РА по изпълнението на ангажиментите на ползвателя на помощта, респ. с налагането на санкции при неизпълнение. В оспорения пред първоинстанционния съд АУПДВ са изложени мотиви за това, че договорът следва да се прекрати, но разпоредителната си част не съдържа изрично прекратяване на същия. Съгласно чл. 24, ал. 2, т. 4 от договора същият се прекратява без предизвестие едностранно от фонда при неизпълнение на което и да е нормативно или договорно задължение от страна на ползвателя. С оглед административния характер на правоотношението, коментиран по-горе, прекратяването на договора на основание чл. 24, ал. 2, т. 4 от него изрично с писмено изявление на изпълнителния директор на фонда не е абсолютно условие за издаването на АУПДВ, представляващо платеното първо плащане. Такова не е регламентирано изрично нито в чл. 38, ал. 1, т. 1, нито в чл. 45, т. 6 от Наредба № 14/28.05.2015 г., според която РА има право да изиска от ползвателя връщане на всички получени по договора за предоставяне на финансова помощ суми заедно със законната лихва върху тях, дължима за период, посочен в договора, когато ползвателят не изпълнява което и да е свое задължение, посочено в настоящата наредба и/или уговорено в договора за предоставяне на финансова помощ, за срок до изтичане на пет години от сключване на договора. Поради това липсата на диспозитив в акта "прекратявам договора" не е основание за отмяната му като незаконосъобразен, противно на твърденията на касатора. По изложените мотиви оспореното първоинстанционно решение следва да се остави в сила. С оглед приетата неоснователност на двете касационни жалба и липсата на заявени искания за разноски от страните в качеството им на ответници, такива не се присъждат.