Решение № 15469 от 12.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14793/2017 г.

Решение № 15469 от 12.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14793/2017 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), чрез процесуален представител юрисконсулт М. Панчева, против решение № 1790/26.10.2016 г. по адм. дело № 2064/2016 г. на Административен съд-Пловдив, с което е отменена като незаконосъобразна негова заповед № 03-РД/1701/6.06.2016 г. в частта й по раздел II за отказано финансиране на разходи по подадено проектно предложение от "Вуки" ООД, и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, като ДФЗ е осъден да заплати разноски в размер на 9 160 лв. Релевирани са доводи за необоснованост и неправилно приложение на материалния закон, по които се претендира отмяната на решението, включително в частта му за разноските. Ответната страна - "Вуки" ООД, със седалище гр. Съединение, чрез процесуалните му представители адвокатите В. Петрова и Х. Василева оспорва касационната жалба и претендира присъждане на разноски по приложен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е допустима, а разгледана по същество - неоснователна, по следните съображения: Производството пред Административен съд-Пловдив е образувано по жалбата на "Вуки" ООД - регистрирано като земеделски производител, срещу заповед № 03-РД/1701/6.06.2016 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, в частта й относно отказаното финансиране на разходи, по заявление за подпомагане ИД № 16/04/1/0.0.0652/8.05.2015 г. по подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за закупуване на специализирана земеделска техника и инвентар, със стойност на проекта 976 076. 38 лв. Размерът на одобрените от ДФЗ разходи е 364 444. 91 лв, а субсидията - в размер на 218 666. 95 лв. С процесния акт на изпълнителния директор на ДФЗ е отказано финансирането на проекта относно разходите за шредер, челен товарач, 2 броя дискови брани, сеялка и трактор, за разликите между поискана стойност и референтни разходи, на основание чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. (наричана по-долу Наредбата), във вр. с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014 г., с оглед прилагането на референтни разходи при определяне на обосноваността на предложените разходи, както и разходите за пневматична сеялка и самоходна пръскачка, на основание чл. 23 от Наредбата и разходите за бизнес план, на основание чл. 32, ал. 2, т. 1 от Наредбата. За изясняване на релевантните по делото факти от съда е допусната съдебно-агротехническа експертиза, съгласно която земеделската техника, за която е отказано частично финансиране, е включена в списъка на активите, за които са определени референтни цени. От заключението се установява в какъв размер са били първоначално определените и впоследствие двукратно редуцираните референтни цени. По отношение на пневматичната сеялка и самоходната пръскачка вещото лице сочи, че в бизнес плана и допълнителните пояснения на кандидата, се съдържа обосновка по смисъла на чл. 23, ал. 1 от Наредбата, на техническите характеристики и капацитета на предвидената за закупуване земеделска техника, съобразно площта на обработваната земя и отглежданите култури. Въз основа данните от събраните доказателства, АС-Пловдив е приел, че заповедта е незаконосъобразна в частта й по раздел II, като немотивирана и издадена при допуснати съществени процесуални нарушения, довели до материалната й незаконосъобразност. Съдът е установил, че след постановяване на заповедта на министъра на земеделието и храните за определяне на периода за прием на заявления за подпомагане, референтните цени са редуцирани два пъти, и отчел липсата на посочени от административния орган конкретни фактически основания за признаването или частичното отхвърляне на всеки от разходите по пера, а оттам и че остават неясни причините, по които при започнало вече производство са приложени двукратно редуцираните цени. За да отмени заповедта на изпълнителния директор в частта, с която изцяло е отказано финансиране на разходите за пневматична сеялка за слети култури и самоходна пръскачка съдът приел, че органът е посочил единствено правните норми, които счита за приложими, но не и фактическите обстоятелства, заради които приема, че техническите характеристики и капацитетът на земеделската техника, заявени от дружеството, не съответстват на площта на обработваната от него земя и отглежданите култури. Наред с горното, предвид данните от събраните доказателства и съобразно чл. 23, ал. 1 от Наредбата, направил извода, че предвидената за закупуване самоходна техника отговаря на изискванията за финансиране и с оглед констатираната незаконосъобразност на отказа за финансиране приел за необоснован отказа и в частта му относно разходите за бизнес план, изчислими в процентно съотношение към допустимите разходи. Така постановеното решение, като правилно следва да бъде оставено в сила. Отказът на административния орган за финансиране на заявлението за подпомагане относно разходите за шредер, челен товарач, 2 броя дискови брани, сеялка и трактор, в частта им, надвишаваща одобрените разходи, е основан на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/2015 г., във връзка с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014. Чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 определя като недопустими за финансиране инвестициите в частта им, надвишаваща определените от РА референтни разходи, а разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент № 809/2014) предвижда задължение за РА да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност, чрез подходяща система за оценка, при примерно изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредбата, списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и публикува на електронната страница на РА, не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Наред с това, според чл. 32, ал. 11 от Наредбата, за всеки заявен за финансиране разход по ал. 1, който към датата на подаване на заявлението за подпомагане е включен в списъка по ал. 10, кандидатът представя една независима оферта, а РА съпоставя размерите на определения референтен разход и този, предложен за финансиране от кандидата, като одобрява разхода в по-ниския му размер. Анализът на посочените разпоредби налага извода, че моментът, който е от значение за преценката приложима ли е ал. 11 на чл. 32 от Наредбата, а оттам и налице ли е одобрена референтна цена на разхода за актив от списъка по чл. 32, ал. 10 от Наредбата и в какъв размер, е датата на подаване на заявлението за подпомагане, а не някакъв предходен момент (както неправилно твърди ответникът по касация "Вуки" ООД). Между страните липсва спор, че в случая списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван и одобрен от министъра на земеделието и храните, но не съдържа референтни цени, каквито са въведени в базата данни на ДФЗ и публикувани на интернет страницата на фонда. По данни от приобщената по делото експертиза, през 2015 г. тези цени са променяни, включително след започване на периода за прием на заявленията и подаването на процесното заявление за подпомагане. Според заповед № РД09-213/27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, началната дата за прием на заявленията е 14.04.2015 г., а крайната съответно по т. 2. 1 - 18.05.2015 г., а по т. 2. 2 и 2. 3 - 8.06.2015 г. Най-общо, установено е, че след началото на приема на заявления са определени референтни цени, качени в базата данни на фонда и валидни за периодите, както следва: от 20.03.2015 г. до 28.04.2015 г., от 29.04.2015 г. до 27.08.2015 г. (когато отново са редуцирани) и от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. Видно от приложените по делото документи земеделският производител е сключил договори с доставчици за покупка на активите на 27.04. и 30.04.2015 г. на цени, покриващи се от първоначално определените през м. март 2015 г. референтни стойности. Но при постановяване на отказа, административният орган се е позовал на намалени цени, валидни за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г., без при това да отчете относимостта на референтните стойности на разходите, обявени към датата на подаване на заявлението от 8.05.2015 г. Действително, промяната на цени при вече започнало административно производство (инициирано със заявлението за подпомагане) и съобразяването им при произнасянето на административния орган, противоречи на основните принципи за последователност и предвидимост по чл. 13 АПК, налагащи административните органи своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на оперативната си самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Още повече, че от изложените в оспорената заповед мотиви не става ясно защо административният орган приема за относими в процесния случай, редуцираните референтни цени, валидни след 28.08.2015 г. - три месеца след подаване на заявлението за подпомагане, а липсата на конкретно посочени фактически и правни основания за издаване на акта в тази му част влече невъзможност за преценка на законосъобразността й. Както вече беше отбелязано по-горе, чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент № 809/2014 предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на основателността на заявените за финансиране разходи чрез подходяща система за оценка, като примерно сочи три варианта - референтни разходи, сравняване на различни оферти или комисия за оценка. На свой ред, чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9/2015 г. регламентира, че РА извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи, като ги съпоставя с определените от РА референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. Съгласно чл. 37, т. 4 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", Дирекция "Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони" определя и одобрява размера на допустимите разходи, за които се кандидатства със заявленията за подпомагане, чрез прилагане на предвидени в наредбите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мерките от ПРСР, механизми за определяне основателността на предложените разходи. В тази връзка и Разплащателната агенция, респективно ДФЗ, поддържа списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи. Списъкът дава информация за активите, за които РА разполага с база данни с актуални цени от производители, вносители, дистрибутори, дилъри и други търговци по отношение на земеделската техника, както и дейностите и услугите за строително-монтажни работи и създаване на трайни насаждения и насаждения от бързорастящи дървесни видове, за които има издадена заповед от изпълнителния директор за прилагане на референтните им стойности. Според Приложение № 23 към Правилника за работа на Дирекция ДПМРСР, базата данни се актуализира преди стартирането на периода на прием или в началото на всяка календарна година, след отправени официални запитвания до производители и търговци на земеделска техника и/или чрез публикуване на съобщение на електронната страница на ДФЗ. След получаване на ценовите листи в изискуемия формат и срок, и след проверката им за евентуални непълноти, технически грешки, несъответствия и тяхното отстраняване, информацията се обобщава във файл, който се изпраща до звено "Интегрирана система за администриране и контрол" за въвеждане на новата информация в модул. "База данни". Съобразно правилата за работа на Дирекция ДПМРСР, след началото на приема на заявления за подпомагане или в периода за обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи не се коригират. При всички останали случаи корекцията е допустима, като новата цена влиза в сила до 10 работни дни след датата, на която доставчикът е уведомил официално ДФ "Земеделие" за настъпилата промяна. Периодът на валидност на новата референтна цена започва да тече от деня, следващ датата на извършената актуализация. В случая, както вече беше отбелязано, списък с активите, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван от министъра на земеделието и храните и публикуван на електронната страница на РА, като съдържа само изброяване на активите, но не и стойности на референтни цени. Такива са налични в базата данни на РА - след съгласуване, публикувани в сайта на ДФЗ и впоследствие намалени на 29.04.2015 г., преди подаване на заявлението за подпомагане от "Вуки" ООД, в който вид правилно са приети за приложими от съда спрямо процесните активи, попадащи в списъка по ал. 10 на чл. 32 от Наредбата. Следва да се отбележи, че действително ДФЗ разполага с правомощието да определи конкретния размер на референтните цени, които ще използва за оценка на основателността на разходите на кандидатите, подали заявления за подпомагане, но то следва да бъде упражнявано съобразно предвидените законови, подзаконови и вътрешни правила и процедури. Извършването на промени в референтните цени след приемането на съответното заявление за подпомагане и прилагането им при произнасянето по него, засяга правата и законните интереси на заявителя в по-голяма степен от най-необходимото за целта по смисъла на чл. 6, ал. 2 АПК. Процедурата по утвърждаване, съгласуване и публикуване на списъците с активи, дейности и услуги (включително земеделска техника), за които са определени референтни цени, е предвидена така, че да гарантира на участниците в производството, че ще бъдат запознати с конкретните параметри за оценка на заявленията им, което ще им даде възможност да съобразят заявените стойности на разходите с изискванията на Разплащателната агенция. Нормативноустановената възможност за извършване на промени в утвърдените списъци на активите, респективно - на референтните цени за тях, не може да бъде упражнявана произволно по начин и време, но по вече изложените по-горе съображения, не намира опора в приложимата правна уредба и схващането, застъпено от "Вуки" ООД, че след първоначалното им обявяване, референтните цени изобщо не могат да бъдат изменяни, респективно - че органът не би могъл да съобрази редуцираните им стойности, действали към момента на подаване на заявлението за подпомагане на дружеството. Поради това, правилно е прието, че в частта по раздел II от процесната заповед, когато за активите е приложим реда по чл. 32, ал. 11 от Наредбата, е следвало да бъдат съобразени референтните цени, валидни към 8.05.2015 г. - датата на подаване на заявлението. Неоснователно е и твърдението на касатора, че съдът не е обсъдил всички събрани по делото доказателства относно отказа на органа да финансира разходи за пневматична сеялка за слети култури и самоходна пръскачка. Съгласно чл. 23, ал. 1 от Наредба № 9, техническите характеристики и капацитетът на земеделската техника, за която се предоставя финансова помощ, трябва да съответстват на площта на обработваната от кандидата земя и отглежданите култури. Кандидатът доказва това съответствие чрез обосновка в бизнес плана, която подлежи на оценка от РА по изготвена от нея методика, съгласувана от министъра на земеделието и храните. Оспорената заповед не съдържа конкретни основания, а за приобщената по делото методика липсват данни да е утвърдена от министъра, поради което правилно отказът в тази му част е приет за необоснован. Още повече, че по данни от заключението на вещото лице, обосновката на дружеството в бизнес плана и дадените от него допълнителни пояснения, сочат на изпълнение на изискването по чл. 23, ал. 1 от Наредбата относно техническите характеристики и капацитета на предвидената за закупуване земеделска техника. Правилни са и съжденията на съда относно незаконосъобразността на редуцираните разходи за бизнес план, доколкото според чл. 32, ал. 2, т. 1 от Наредбата тези разходи са в процентно съотношение към допустимите разходи и могат да бъдат изчислени едва след правилното определяне на последните. Относно възражението на касатора за присъдените с първоинстанционното решение разноски следва да се посочи, че образуваното пред Административен съд-Пловдив дело не е по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), а по Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), като в него се проверява законосъобразността на административен акт, без при това съдът да замества органа в осъществяваната от него преценка по същество. Поради това разноските за процесуално представителство се определят при условията на чл. 8, ал. 2, т. 7 от Наредба № 1/2004 г. - като за административно дело без определен материален интерес. Но от друга страна, пред административния съд от процесуалния представител на ДФЗ не е направено възражение за прекомерност, при което правилно този съд е присъдил на оспорващия, поисканите и доказани от него разноски, направени за първата инстанция. Поради това касационната жалба е неоснователна и в частта й, срещу съдебното решение в частта му за разноските. По изложените съображения съдът приема, че не се установяват релевираните от процесуалния представител на ДФЗ касационни основания за отмяна на съдебното решение и същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода от спора, направеното от ответната страна искане за присъждане на разноски за касационната инстанция и липсата на възражение за прекомерност на разноските, направени пред ВАС, ДФЗ следва да бъде осъден да заплати на "Вуки" ООД сумата от 5 100 лв, представляваща изплатено за тази инстанция възнаграждение за един адвокат, видно от представените по делото договор за правна защита и съдействие и преводно нареждане.