Решение № 1126 от 25.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3602/2017 г.

Решение № 1126 от 25.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3602/2017 г., VI о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 7928 от 13.12.2016 г., постановено по адм. д. № 10501/2015 г. Административен съд - С.-град е отменил писмена покана изх. № 29-07-187 от 28.09.2015 г. на директора на Столична здравноосигурителна каса (СЗОК) за възстановяване на суми получени без правно основание по жалбата на "Медицински център XVI С." ЕООД, със седалище гр. С.. Осъдил е СЗОК да заплати на "Медицински център XVI С." ЕООД, представлявано от управителя си д-р С. К., сумата от 1050 лева, представляващи разноски за тази инстанция. Срещу това решение е подадена касационна жалба от Столична здравноосигурителна каса, чрез пълномощника гл. юрисконсулт Шкодерев, с оплакване, че е неправилно поради нарушение на материалния закон и съдопроизводствените правила, и необосновано. Иска се отмяната му и присъждане на разноски. Ответникът - "Медицински център XVI С." ЕООД, не изразява становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: Установено е по делото, че между "Медицински център XVI С." ЕООД и НЗОК е сключен договор № 22-2300/14.02.2014 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ през 2014 г. Съгласно 43, ал. 2 от същия възложителят определя на изпълнителя за всяко тримесечие брой на назначаваните СМД и стойност на назначаваните МДД, като според ал. 3 от същата норма - за това се подписва протокол. Според чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от посочения договор броят и стойността на договорените брой СМД и стойности на МДД могат да бъдат преразпределяни между съответните СМД и МДД, и лекари, а според ал. 4 - и да бъдат превишавани с до 10 %. Съобразно ал. 5 на чл. 44 през I-во, II-ро и III-то тримесечие могат да бъдат надвишавани и с до 15 %, но със задължението за компенсиране през следващото тримесечие. Със заповед № РД-18-1503/21.07.2015 г. на директора на СЗОК е наредено да се извърши финансова проверка на "Медицински център XVI С." ЕООД с обхват "контрол по изпълнение на броя на определените специализирани медицински дейности и стойностите на назначаваните медико-диагностични дейности за IV-то тримесечие на 2014 г. " В изпълнение на цитираната заповед е извършена проверка на 21.07.2015 г., като констатациите от същата са отразени в протокол за неоснователно получени суми № ФВ-585/21.07.2015 г., и с него е установено превишение в размер на 3958.97 лв. за четвъртото тримесечие на 2014 г. Посочено е, че на основание чл. 76а, ал. 1 от ЗЗО сумата от 3958.97 лв. следва да се възстанови като неоснователно получена. Дружеството е подало възражение до директора на СЗОК с оплакване, че медицинският център не е получавал тези суми, но видно от протокол № 4/29.07.2015 г. и становище № 2 от същата дата на комисията за разглеждане на постъпили по реда на чл. 74, ал. 4 и чл. 76а, ал. 2 от ЗЗО писмени възражения, същото е прието за неоснователно. Обжалваният административен акт, а именно писмена покана изх. № 29-07-187/28.09.2015 г. на директора на СЗОК, е издаден въз основа на чл. 46, ал. 1 от индивидуалния договор № 22-2300/2014 г. и чл. 76, ал. 1 от ЗЗО за доброволно възстановяване на сума, в размер общо на 3958.97 лв., представляваща заплатените от СЗОК на изпълнители на медицинска помощ средства за СМД и МДД, назначени от "Медицински център XVI С." ЕООД извън определените му с протокола за четвъртото тримесечие на 2014 г. брой СМД и стойности на МДД. По делото е приета съдебна експертиза, от която се установява, че за четвъртото тримесечие на 2014 г. СМД бл. МЗ-НЗОК № 3 са превишени с общо 114 броя на стойност 2 052.00 лева, а МДД бл. МЗ - НЗОК № 4 с 1 906.97 лева. От назначената допълнителна съдебна експертиза е видно, че е допуснат преразход на средства от лечебното заведение в размерите, установени от административния орган в писмената покана. Подписването на протоколи на всяко тримесечие за определяне на конкретен брой СМД и стойности на МДД представлява метод за формиране на обективни критерии за възлагане на определен брой медицински дейности и тяхната стойност за отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ, и имат характер на прогнозна финансова рамка. Вместването на медицинските услуги в рамките на утвърдените с протоколите брой СМД и стойност на МДД обезпечава финансовият ред в сферата на здравното осигуряване. С оглед на това в индивидуалните договори, сключени между НЗОК и изпълнителите на медицинска помощ, са установени правила и рамки, в които изпълнителите на медицинска помощ могат да назначават специализирани медицински и медико-диагностични дейности за сметка на НЗОК, което означава, че излизането извън тези рамки е за сметка на изпълнителите на медицинска дейност, защото надвишава обема на медицинските дейности, които другата страна по договора - НЗОК, е приела да финансира. Протоколите, с които се определят брой СМД и стойност на МДД е финансов механизъм за разпределение на лимитирани бюджетни средства за специализирана извънболнична медицинска помощ и медико-диагностична дейност. Възложените брой СМД и стойността на МДД задължава изпълнителя на медицинска помощ да издаде определен брой направления или да назначи медико-диагностична дейност в рамките на определена стойност. Приемането от изпълнителя на медицинска помощ на задължението да назначи специализирана медицинска дейност в рамките на определеното от административния орган се удостоверява с подписването на протоколите за възлагане на броя на СМД и стойностите МДД за съответното тримесечие. Протоколите, с които се определят тримесечните бройки на СМД и стойности на МДД, са елемент от договора между НЗОК и лечебното заведение за оказване на медицинска помощ, а всеки договор има сила на закон между страните по него. Определянето на брой на СМД и стойност на МДД и специфичният ред, предвиден в ЗЗО при тяхното надвишаване, както и възстановяването на неоснователно получените суми, във връзка с преразход на бюджетни средства, се регулират от нормите на чл. 76а, ал. 1, 2 и 3 от ЗЗО, във вр. с чл. 3 и чл. 4 от ЗБ НЗОК за 2014 г., тъй като длъжностните лица на НЗОК упражняват цялостен, финансов и медицински контрол предвиден в ЗЗО и НРД 2014 г., в които са уредени правата, задълженията и правните последици във връзка с причинени щети при проверка по изпълнението на договорите. В процесния казус протокола за определяне на брой на СМД и стойност на МДД също е част от индивидуалния договор, който изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е сключил с НЗОК, представлявана от директора на СЗОК. В чл. 43 от този договор изрично е записано, че изпълнителят може да назначава извършване на специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД) по брой или стойност на отделните видове. В чл. 46, ал. 1 от същия договор е отразено, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. Съгласно чл. 46, ал. 2 от Договора за 2014 г. контролът по изпълнение на броя на определените СМД и стойностите на назначаваните МДД се осъществява по реда на чл. 76а и чл. 76б ЗЗО, като за целта се извършва проверка, за резултатите от нея се съставя протокол за неоснователно получени суми и се издава писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание. С Решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. д. № 12/2006 г., Конституционният съд по повод тълкуването, дадено с решение № 12098 от 04.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г. по описа на ВАС, петчленен състав, Втора колегия, се произнесе в смисъл, че ограничителна норма на чл. 4 ЗБНЗОК не е противоконституционна. В това решение е посочено, че граматическото тълкуване на чл. 4 ЗЗО води до извода, че обхватът и обемът на медицинската помощ трябва да бъдат определени, т. е. да не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравна помощ да е неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно. В противоречие с материалноправните норми на ЗЗО съдът е приел, че е налице договорна отговорност, основана на равноправните гражданско-правни отношения на страните по договора, и спора следва да се реализира по общия исков ред. Чл. 76а от ЗЗО урежда, че когато изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон, и това е установено при проверка от контролните органи по чл. 72, ал. 2, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. ЗЗО е специален закон и съгласно принципа, че специалният закон отменя прилагането на общия, следва да се приеме, че договорната отговорност по ЗЗД в случая е неприложима. Това са договори, които не се изготвят на свободно договаряне, а въз основа на администриране. В този смисъл договорите за оказване на извънболнична медицинска помощ през 2014 г. съдържат една съществена особеност, която ги отличава от договорите в гражданското (облигационното) право - страна по тези договори е НЗОК като юридическо лице на публичното право и правен субект, носител на публична власт, поради което между нея и другата страна - "Медицински център XVI С." ЕООД (юридическо лице на частното право) няма равнопостановеност. Поради това НЗОК, респ. директорите на нейните териториални поделения, каквото е СЗОК, са овластени едностранно да издават административни актове, които са изпълнителни основания за събиране на суми, изплатени от НЗОК над определените й с бюджета за съответната година средства. Адресат, респ. задължено с такъв акт, е лечебното заведение, допуснало нарушение на договора си с НЗОК, станало причина за недопустимото според правилата на бюджетната дисциплина плащане. Административният съд неправилно е приел, че не е налице основание за възстановяване на суми, след като сумите не са получени от "Медицински център XVI С." ЕООД, а от други изпълнители на медицинска помощ. Действително при превишаване на определения брой СМД и стойност на МДД от изпълнител на извънболнична медицинска помощ съответната РЗОК /в случая СЗОК/ изплаща възнаграждение за назначените от него СМД и МДД на друг изпълнител на медицинска помощ, който е изпълнил конкретните назначения. Основанието за възстановяването на сумите от изпълнителя на медицинска помощ /ИМП/, който е назначил СМД и МДД в превишение на регулативните стандарти е в това, че с тези назначения са причинени плащания, за които не са предвидени средства в бюджета на НЗОК и резултатът е преразход на бюджетните средства за СМД или МДД, който не се покрива от постъпленията в бюджета на НЗОК. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Договора за 2014 г. изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране, като това задължение не се свързва с реално получаване на средствата от него, а е достатъчно СМД и МДД да са назначени от него. Обстоятелството, дали сумите по назначените от изпълнителя медицински дейности са платени от здравната каса през януари 2015 г. не изключва предвидената в договора отговорност за възстановяване на средствата. Неправилно административният съд е приел, че са налице съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са основание за отмяна на писмената покана. В случая в заповед № РД-18-1503 от 21.07.2015 г. на директора на СЗОК за извършване на проверка изрично е посочена задачата на финансовия контрол - контрол по изпълнение на броя на определените специализирани медицински дейности и стойностите на назначаваните медико - диагностични дейности за четвъртото тримесечие на 2014 г. Изрично е отбелязано, че се касае до изпълнението на назначените направления СМД и МДД, поради което в случая не се констатира нарушаване на правото на защита на лечебното заведение. Предвид изложените съображения първоинстанционният съд неправилно е приел, че отговорността на ИМП за превишение на броя на СМД и стойността на МДД следва да се реализира по общия гражданскоправен ред и че на това основание принципно е недопустимо издаването на административен акт за възстановяване на неоснователно получени суми, както и че оспореният пред съда акт - писмена покана, е незаконосъобразен поради допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Решението е постановено при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено. Поради това, че първоинстанционният съд не е обсъдил наведените от страните доводи и съображения, нито релевантните доказателства, както и за да се гарантира правото на страните на двуинстанционно производство по същество, делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда на основание чл. 222, ал. 2 от АПК. При новото разглеждане на делото съдът по същество следва да обсъди доводите на страните и представените от тях доказателства, като при формиране на изводите си се съобрази и с установената съдебна практика по въпроса за отговорността на изпълнителите на извънболнична медицинска помощ при превишаване на определените им брой на СМД и стойност на МДД. При този изход на спора не се възлагат разноски за производството пред настоящата инстанция. Въпросът относно отговорността им следва да бъде разрешен при новото разглеждане на делото от първата инстанция, в съответствие с чл. 226, ал. 3 от АПК.