Решение № 5080 от 19.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 169/2018 г.

Решение № 5080 от 19.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 169/2018 г., VI о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 145 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на [ЮЛ] ([ЮЛ]), представлявано от председателя на Управителния съвет Ж. Б., чрез пълномощника адв. Х. Н., против мълчалив отказ на министъра на здравеопазването да се произнесе по заявление вх. № 63-00-148/05.10.2017 г. с искане за признаване за национално представена организация за защита на пациентите. Жалбоподателят твърди, че отказът е незаконосъобразен и моли да бъде отменен и да бъдат дадени задължителни указания на министъра на здравеопазването да се произнесе в едноседмичен срок по подаденото заявление. Претендира присъждане на разноски. Ответникът – министърът на здравеопазването, представя писмено отговор, в който описва извършените по отношение на заявителя проверки. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, шесто отделение, констатира следното: Административното производство е инициирано със заявление вх. № 63-00-48 от 05.10.2017 г. до министъра на здравеопазването, подадено от Ж. Г. Б. в качеството й на Председател на [ЮЛ], за признаване за национално представена организация за защита правата на пациентите, на основание чл. 86в от Закона за здравето (ЗЗ). От резолюцията, поставена върху заявлението, се установява, че същото е постъпило в Дирекция "Правна" в Министерство на здравеопазването на 13.10.2017 г. Поставена е и резолюция, подписана от ст. юрк. Р. в отдел "ААД" в дирекцията – "за председателя на Комисията по Наредба № 8/2015 г., срок 17. 10". Заявлението е съгласувано от началник отдел "ААД", Дирекция "Правна". С писмо изх. № 63-00-148/18.10.2017 г. на и. д. директор на Дирекция "Правна" в министерството, адресирано до директора на Дирекция "Медицински дейности", е поискано предприемане на необходимите действия по компетентност съгласно чл. 32, т. 17 от Устройствения правилник на Министерство на здравеопазването, според която Дирекция "Медицински дейности" осигурява техническото обслужване на дейността на Комисията за разглеждане на документи за признаване на организации за защита на правата на пациентите за представителни. Със заявление вх. № 63-00-148/21.11.2017 г. Председателя на УС на [ЮЛ] – Ж. Б. е напомнила, че е входирала заявление с правно основание чл. 86в от ЗЗ на 05.10.2017 г. в деловодството на Министерство на здравеопазването, като срокът за произнасяне е изтекъл на 05.11.2017 г., поради което е поискала да се издаде заповед, с която представляваното от нея сдружение да бъде признато за национално призната пациентска организация. Директора на Дирекция "Медицински дейности" е изготвил доклад изх. № 63-00-148/28.11.2017 г., изпратен до заместник – министъра на здравеопазването, в който е посочено, че във връзка със заявлението на сдружението от 05.10.2017 г. и с цел осигуряване на предпоставки за изпълнение на задълженията на Комисията за разглеждане на заявленията за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни, е необходимо да се издаде заповед на министъра на здравеопазването, с която да бъдат определени заместници на членовете, определени в Заповед № РД-02-ЗЗ/24.03.2017 г., изм. и доп. със Заповед № РД-02-72/05.06.2017 г., които не работят в Министерство на здравеопазването. С писмо от 01.12.2017 г. директора на Дирекция "Медицински дейности" е напомнил на директора на Дирекция "Правна", че с писмо от 25.10.2017 г. е поискал да се определи член от същата дирекция за участие в Комисията за разглеждане на заявленията за признаване на организациите за защита на правата на пациентите за представителни, като до този момент няма отговор на това писмо. С друго писмо от 01.12.2017 г. директорът на Дирекция "Медицински дейности" е информирал директора на Дирекция "Правна" във връзка с постъпилото заявление вх. № 63-00-148/21.11.2017 г. от [ЮЛ], че г-жа К. С., старши експерт в дирекция "Медицински дейности", с писмо изх. № 63-00-148/24.10.2017 г., е предложила на д-р М. Н., (определен за председател на Комисията със Заповед № РД-02-72/05.06.2017 г.) дата за заседанието на Комисията, поради което Дирекция "Медицински дейности" е предприела съответните действия, с цел осигуряване на предпоставки за изпълнение на задълженията на Комисията. Със заповед № РД-02-233/14.12.2017 г. министърът на здравеопазването е наредил заповед № РД-02-33/24.03.2017 г., изм. и доп. със заповед № РД-02-72/05.06.2017 г. на министъра на здравеопазването за създаване на Комисия за разглеждане на постъпилите заявления и приложените към тях документи за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, да бъде изменена в т. I, като за председател е определен Б. П. – зам. - министър на здравеопазването, а на мястото на К. К., е определена Р. Р. – ст. юрк. в дирекция "Правна". С писмо от 21.12.2017 г. секретарят на Комисията по признаване на пациентските организации за представителни, изпратено на заместник-министърът на здравеопазването, е предложил, комисията да проведе заседание за разглеждане на заявлението на [ЮЛ] на 22.12.2017 г. По делото е представен протокол № 3/22.12.2017 г. от заседанието на комисията, по който е взето решение във връзка със заявлението на сдружението, на основание чл. 4, ал. 6 от Наредба № 8 от 2015 г. да бъде извършена проверка на място във всяка една областна структура от регионалните здравни инспекции, с цел установяване на обстоятелствата, посочени в представените от организацията документи. Съгласно чл. 86в от ЗЗ, организациите за защита правата на пациентите се признават за представителни по смисъла на чл. 86б, ал. 1 по тяхно искане от министъра на здравеопазването. Ал. 2 на посочената норма предвижда признаването на организациите за защита правата на пациентите за представителни по ал. 1, да се осъществява по ред и критерии, определени в наредба на министъра на здравеопазването. Тази наредба е Наредба № 8 от 19.11.2015 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации (Наредбата). Съгласно чл. 4, ал. 1 от Наредбата организациите за защита правата на пациентите, които кандидатстват за признаване за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето, подават до министъра на здравеопазването заявление, към което прилагат изчерпателно изброени документи. Чл. 4, ал. 3 от Наредбата, предвижда, когато се установят несъответствия или непълноти в представената документация, министърът на здравеопазването или оправомощено от него длъжностно лице, да уведомяват писмено заявителя и да дават указания за отстраняването им в 14-дневен срок, а според ал. 4 при разглеждането на документите министърът на здравеопазването се подпомага от комисия, в която са включени експерти от Министерството на здравеопазването и Националната здравноосигурителна каса. В подзаконовия нормативен акт е регламентирано министърът на здравеопазването да определя със заповед състава и правилата за работа на комисията по ал. 4, като в хода на своята работа комисията по ал. 4 може да извършва и проверки на място в седалището на организацията или в нейни областни структури с цел установяване на обстоятелствата, посочени в представените от организацията документи. С т. 3 на заповед № РД-02-ЗЗ/24.03.3017 г. министърът на здравеопазването е утвърдил Правила за работа на Комисията за разглеждане на документите за признаване на организациите за защита на пациентите за представителни. От изложеното следва, че за признаване на дадена организация за представителна, реда и условията са подчинени на законови, подзаконови и административни разпоредби. От приетата на основание чл. 86в, ал. 2 от ЗЗ Наредба се вижда, че с нея са въведени изисквания за представяне на определени документи, установяващи правото на организациите да кандидатстват за национално пациентско представителство. Жалбоподателят е подал заявление вх. № 63-00-148/05.10.2017 г. за признаване за национално представителна организация за защита правата на пациентите, съпроводено от конкретни документи. Съгласно чл. 5, ал. 1 от Наредбата организациите за защита правата на пациентите се признават за представителни организации със заповед на министъра на здравеопазването, а ал. 2 предвижда заповедта по ал. 1 да се издаде в срок 30 дни от постъпването на документите по чл. 4 в Министерството на здравеопазването. В случаите по чл. 4, ал. 3 срокът спира да тече. От изложеното следва, че органът е бил длъжен в срок от 30 дни да потвърди получаването на заявлението, и евентуално, да му обърне внимание за непълнота или нередовност на документите. В същия срок от датата, на която заявлението е прието, министърът на здравеопазването е следвало и да се произнесе по заявлението от 05.10.2017 г. Спирането на този срок е предвидено в случаите, в които се установят несъответствия или непълноти в представената документация, но в този случай се уведомява заявителят, като му се предоставя 14-дневен срок за отстраняване на констатациите на органа или комисията по разглеждане на документите. Няма данни по конкретната преписка, нито в тридесет дневния срок да са констатирани непълноти или несъответствия, нито извън този срок, за констатациите да е уведомено сдружението, нито да е издаден административен акт по заявлението. В случай на отказ, съгласно чл. 5, ал. 4 от Наредбата, същият следва да се мотивира, като се посочат конкретните причини за постановяването му. Административният орган, при изрично отправено до него искане от [ЮЛ], не се е произнесъл в предвидения от закона срок – 05.11.2017 г., поради което е формирал мълчалив отказ. Мълчаливият отказ представлява бездействие на администрацията в случаите, когато административният орган има задължение да се произнесе по направено пред него искане. Този отказ е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 58, ал. 1 от АПК и е приравнен към изричния такъв, тъй като не представлява само липса на волеизявление от страна на компетентния орган, а отказ да се издаде акт с посоченото от заявителя съдържание. Като индивидуален административен акт същият подлежи на съдебен контрол, при който съдът преценява неговата законосъобразност предвид всички фактически и правни предпоставки, обуславящи претендираното право и евентуалните мотиви на органа да не уважи искането. В разглеждания казус министърът на здравеопазването не се е произнесъл по направеното пред него от жалбоподателя искане за признаване за национално представена организация за защита правата на пациентите, въпреки че е задължен да направи това в тридесет дневен срок от постъпване на заявлението (чл. 5, ал. 2 от Наредбата), като издаде заповед за признаване на представителна организация (чл. 86в, ал. 1 от ЗЗ и чл. 5, ал. 1 от Наредбата) или издаде мотивирана писмена заповед, с която да откаже признаване на представителна организация (чл. 86в, ал. 3 от ЗЗ и чл. 5, ал. 4 от Наредбата). Писменият отговор, представен от административният орган, съдържащ твърдения за констатирани при проверки нередности от страна на изискванията, на които трябва да отговаря сдружението, също не може да доведе до извод, че не е формиран мълчалив отказ, тъй като министърът на здравеопазването още не се е произнесъл, поради нередовностите и че е налице висяща административна преписка по същото искане. На първо място жалбоподателят не е уведомяван за констатирани непълноти или несъответствия, каквото е изискването на чл. 4, ал. 3 от Наредбата, за да се стигне до спиране на срока за произнасяне от страна на административния орган. На следващо място, същите несъответствия са открити от Комисията два месеца след подаване на заявлението при предвиден тридесет дневен срок за издаване на административния акт, поради което следва да се приеме, че органът дължи произнасяне по отправеното заявление вх. № 63-00-148/05.10.2017 г. Бездействието на административния орган е в противоречие с нормативните изисквания за постановяване на изричен административен акт. Предвид изложеното съдът приема, че мълчаливият отказ на министъра на здравеопазването е незаконосъобразен и следва да бъде отменен, а преписката – върната на административния орган за произнасяне с мотивиран индивидуален административен акт. Основателно е и искането на жалбоподателя за присъждане на направените по делото разноски, които с оглед доказателствата за извършени такива, възлизат в размер на 10 лева, представляващи заплатена държавна такса за настоящата инстанция, платими от бюджета на Министерство на здравеопазването.