Решение № 11154 от 26.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6504/2015 г.

Решение № 11154 от 26.10.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6504/2015 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 185 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба вх. № 7997/26.05.2015 г. по описа на Върховния административен съд, подадена от "Агенция Анонс 2011" ЕООД, гр. София, ЕИК 201639490, представлявано от управителя Данаил Иванов Калинов, и уточнена с молба от 22.06.2015 г. Жалбоподателят оспорва § 12, т. 1 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.), и въведеното с него изменение и допълнение в разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа, в частта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37", както и § 5 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.), и въведеното с него изменение на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа. В жалбата се излагат твърдения за нищожност, а в условията на алтернативност за незаконосъобразност на § 12, т. 1 от Постановлението на Министерски съвет (ПМС), с който е изменен чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа, поради нарушение на нормативни актове от по-висока степен - чл. 2, ал. 1 и ал. 2 и чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), както и поради съществени нарушения на административно-производствените правила, касателно неизпълнение на изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Твърди се също, че изменението на оспорената част от разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа е издадено без да е съобразено с целта на закона, както и че с него се нарушават принципите на съразмерност и равенство. По отношение на § 5 от ПМС № 304/26.09.2014 г. жалбоподателят е изложил теза, че е незаконосъобразен, тъй като са нарушени административно-производствените правила по приемането му. Иска се обявяване на нищожност или евентуално отмяна на § 12, т. 1 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.), и въведеното с него изменение и допълнение в разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа, в частта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37", както и на § 5 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г. на Министерския съвет за изменение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (обн. ДВ, бр. 82 от 2014 г., в сила от 3.10.2014 г.), и въведеното с него изменение на разпоредбата на чл. 6, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа. Ответникът - Министерски съвет на Република България, представляван от юрисконсулт Георгиева, в писмено становище и в съдебно заседание оспорва жалбата, като неоснователна. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на оспорването и предлага жалбата да бъде оставена без уважение. С оспорения § 5 от ПМС № 304/26.09.2015 г. е изменен чл. 6 от Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (Наредбата) по следния начин: ал. 1 - Действието на регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа е безсрочно; ал. 2 - Правото по регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа не може да се прехвърля или преотстъпва на други физически или юридически лица, освен в случаите на вливане, сливане, разделяне, отделяне, промяна на правната форма на лицето, при прехвърляне на търговско предприятие или наследяване, ако лицето, на което се прехвърлят или преотстъпват правата, отговаря на условията за вписване в регистъра. С § 12, т. 1 от ПМС № 304/26.09.2015 г., който също е предмет на настоящото производство, чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа, се изменя по следния начин: Регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът има влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 1 и 2 от Закона за насърчаване на заетостта или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37. Според чл. 75, ал. 4 от АПК във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Предвид тази норма и характерът на Постановление № 304/26.09.2014 г. следва да се обсъди компетентността на издателя на Наредба за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа. Съгласно § 2 от Заключителните разпоредби на НУРИПДНР (приета с ПМС № 107 от 17.05.2003 г., обн., ДВ, бр. 49 от 27.05.2003 г., в сила от 27.05.2003 г.) е посочено, че се приема на основание чл. 28, ал. 8 от Закон за насърчаване на заетостта (ЗНЗ). Според чл. 28, ал. 8 от ЗНЗ Министерският съвет определя с наредба: условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа; условията и реда за регистрация на лицата по чл. 27, ал. 2, т. 2 за осъществяване на посредническа дейност и отказването и прекратяването й; задължителни изисквания за съдържанието на посредническите договори; условията и реда за временно или еднократно предоставяне на посреднически услуги по заетостта в Република България. С оглед това овластяване, делегирано от законодателя в ЗНЗ, Министерският съвет е издал Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа, съответно той е компетентен и да измени с обжалваните § 5 и § 12, т. 1 от Постановление № 304 от 26.09.2014 г., чл. 6 и чл. 15, ал. 1, т. 3 от НУРИПДНР в оспорената част. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В настоящият случай жалбоподателят е посредник по намиране на работа по смисъла на чл. 27, ал. 2, т. 2 от Закона за насърчаване на заетостта (ЗНЗ). По силата на чл. 28, ал. 8, т. 2 от посочения закон, Министерският съвет определя с наредба условията и реда за регистрация на лицата по чл. 27, ал. 2, т. 2 за осъществяване на посредническа дейност и за отказването и прекратяването й. Именно по тази законова делегация е издадена и Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (Наредбата), както и оспорените разпоредби на § 12, т. 1 и § 5 от ПМС № 304/26.09.2014 г. По силата на посочените изменения на Наредбата, със заповед № 305/26.01.2015 г., издадена от министъра на труда и социалната политика, регистрацията на "Агенция Анонс 2011" ЕООД за извършване на посредническа дейност по наемане на работа за чужбина е прекратена. Срещу посочената заповед е подадена жалба от "Агенция Анонс 2011" ЕООД. С решение № 8436 от 8.07.2015 г., постановено по административно дело № 1790/2015 г., Върховният административен съд, шесто отделение, е отхвърлил жалбата на дружеството срещу заповед № 305/26.01.2015 г. на министъра на труда и социалната политика. При служебна справка в деловодната система на Върховния административен съд, настоящият състав установи, че срещу посоченото решение е подадена касационна жалба от настоящия жалбоподател, по която е образувано административно дело № 10539/2015 г. по описа на Върховния административен съд, по което към настоящия момент не е постановено съдебно решение. Предвид изложеното жалбата срещу § 12, т. 1 от ПМС № 304/26.09.2014 г., с който е изменен чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата за условията и реда за посредническа дейност по наемане на работа, в частта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37" и срещу § 5 от ПМС № 304/26.09.2014 г., е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, поради което и на основание препращащата разпоредба на чл. 80 от АПК е необходимо да се провери спазването на специалните изисквания за издаване, уредени в Закона за нормативните актове (ЗНА). В чл. 26, ал. 1 от него са прогласени основните принципи, които следва задължително да се зачитат при изработването на проекта - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. С последващите правила е обезпечено съблюдаването на тези принципи. С публикуването на проекта на интернет страницата на съответната институция се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Вносител на конкретния проект е министърът на труда и социалната политика. Видно от представената административна преписка по издаване на подзаконовия нормативен акт, проектът на ПМС № 304/26.09.2014 г. е публикуван на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика, заедно с доклада на министъра на труда и социалната политика на 14.08.2014 г. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. На стр. 75 от делото е представен проект на доклад на министъра на труда и социалната политика относно проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за извършване на посредническа дейност по наемане на работа, приета с Постановление № 107 на Министерския съвет от 2003 г. От съдържанието на посочения доклад обаче не могат да се изведат мотиви по отношение на причините, които налагат изменението на чл. 6 и чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата, целите, които ще се постигнат, финансова обосновка, какви са очакваните резултати от това изменение и съответства ли с правото на Европейския съюз. Констатира се и несъответствие между съдържанието на доклада и датата на обявяването му в интернет страницата на Министерство на труда и социалната политика. В доклада не е посочена дата на изготвянето му, но в него е отбелязано, че проектът на Постановлението е обсъден в Националния съвет за насърчаване на заетостта и е разгледан в оперативен порядък от Националния съвет за тристранно сътрудничество. От протокола от заседанието на Националния съвет за насърчаване на заетостта обаче се установява, че то е проведено на 26.08.2014 г., т. е. след датата на публикуване на доклада на интернет страницата на Министерство на труда и социалната политика. На стр. 58 от делото е приложено писмо изх. № 03-1741/2.09.2014 г. от Председателя на Националния съвет за насърчаване на заетостта, с което е помолил Председателя на Националния съвет за тристранно сътрудничество проектът на Постановлението да бъде приет в оперативен порядък. Заседанието на Националния съвет по тристранно сътрудничество е проведено също на 2.09.2014 г., видно от приложения на стр. 55 от делото Протокол № 18. От изложеното става ясно, че и разглеждането на проекта в оперативен порядък е станало след датата на публикуването му на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика. При тези данни, настоящият състав намира, че към датата на публикуването - 14.08.2014 г., не е имало изготвен доклад, който да отговаря на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА поради несъответствие в съдържанието му и поради липса на мотиви. В доклада са описани малка част от измененията в Наредбата, а оспорените в настоящото производство разпоредби изобщо не са обсъждани. Друг доклад от вносителя на проекта не е и представян по делото, поради което и с оглед разпределението на тежестта на доказване между страните, съдът приема за установено, че такива не са изготвяни. По делото е приложено и писмо вх. № 03-09-47 от 3.09.2014 г. от Председателя на КНСБ, но в него не са обсъждани оспорените в настоящото производство разпоредби на Постановлението. В доклада са изложени само основните промени в Наредбата, като са визирани изменения, които не касаят § 5 и § 12, т. 1 от Постановлението, и не са посочени очаквани резултати, от които да става ясно, че ще се реализират от измененията на чл. 6 и чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Освен това липсват всички задължителни реквизити по чл. 28, ал. 2 от ЗНА - а именно причините, налагащи изменението на нормативния акт, целите, които се поставят, финансовите и други средства. Проектът за Постановлението и доклада са обсъдени на заседанието на Министерския съвет, проведено на 24.09.2014 г., като видно от протокол № 39 е той е приет на същото заседание. При извършена справка в ДВ, бр. 82 от 3.10.2014 г. се установява, че ПМС № 304/26.09.2014 г. е публикувано, и влиза в сила на 3.10.2014 г. Изложеното сочи, че при издаване на Постановлението са нарушени изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА за публикуване на мотиви или доклад към проекта на интернет страницата на институцията - Министерство на труда и социалната политика и съставяне на доклад със задължителните реквизити на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Нарушена е и забраната за обсъждане от компетентния орган на проект, несъдържащ мотиви или доклад, отговарящи на изискванията на чл. 28, ал. 3 от ЗНА. Предвид това настоящият състав намира, че § 5 и § 12, т. 1 от ПМС № 304, с който са променени процесните норми от Наредбата, са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Извън горното, с § 12, т. 1 от ПМС № 304/26.09.2014 г. е предвидено чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата да има следното съдържание: регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа се прекратява, когато посредникът има влязло в сила наказателно постановление за налагане на административно наказание за нарушение на чл. 28, ал. 3, т. 1 и 2 от Закона за насърчаване на заетостта или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37. Видно от посочения текст изброените в чл. 15, ал. 1, т. 3 от Наредбата разпоредби са представени като административни нарушения, като при извършването на което и да е от тях се издава наказателно постановление и се налага административна санкция - прекратяване на посредническата дейност по наемане на работа. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗАНН деянията, които съставляват административни нарушения, и съответните за тях наказания, се определят със закон или указ. Според чл. 6 от ЗАНН административно нарушение е това деяние (действие или бездействие), което нарушава установения ред на държавното управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред. В случая разпоредбите на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 от НУРИПДНР следва да са предвидени като административни нарушения в ЗНЗ, за да се приеме, че при извършването им трябва да се издаде наказателно постановление. Визираните в чл. 15, ал. 1, т. 3 разпоредби обаче не са сред посочените в глава IX от ЗНЗ, наименована "Контрол и административнонаказателна отговорност". Освен това така изброените текстове от НУРИПДНР не представляват деяния, с които се нарушава установения ред в държавното управление, за което да са предвидени съответните административни наказания. Чл. 2, ал. 2 от ЗАНН предвижда, че когато нарушението на закон или указ е обявено общо за наказуемо с определено по вид и размер административно наказание, Министерският съвет и членовете на правителството, ако са овластени със съответния закон или указ, могат да определят съставите на конкретните нарушения. В ЗНЗ липсва такова овластяване, което да делегира правомощия на ответника в настоящото производство възможността да определя състави на конкретни нарушения. В чл. 28, ал. 8 от ЗНЗ е изчерпателно изброено какво следва да съдържа наредбата и в тях не попада определянето на състав на нарушение. Чл. 81, ал. 2 от ЗНЗ, който е поместен в глава девета, раздел II, предвижда за физическите или юридическите лица, които осъществяват посредническа дейност и услуги в нарушение на изискванията за осъществяване на дейността, да бъдат налагани глоби и имуществени санкции, но никъде не е предвидена административна санкция (при издаване на наказателно постановление) - прекратяване на регистрацията за извършване на посредническа дейност по наемане на работа. Освен това в чл. 75 от ЗНЗ като контролен орган по спазването на закона и другите нормативни актове в областта на безработицата и заетостта е посочен министъра на труда и социалната политика, а специализираната контролна дейност се осъществява от Изпълнителната агенция "Главна инспекция по труда" към министъра на труда и социалната политика. Никъде в глава девета на Закона за насърчаване на заетостта, уреждаща контрола и административнонаказателната отговорност не са възложени правомощия за определяне на състави на административни нарушения, нито текстовете на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 от НУРИПДНР са дефинирани като административни нарушения, за които да е предвидена административна санкция. Освен изложеното следва да се отбележи, че в чл. 13 от ЗАНН са изчерпателно изброени видовете административни санкции за физическите лица, и те са глоба, обществено порицание и временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност. Съгласно чл. 83, ал. 1 от ЗАНН в предвидените в съответния закон, указ, постановление на Министерския съвет или наредба на общинския съвет случаи на юридически лица и еднолични търговци може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност. Следователно, при установени неизпълнения на ЗНЗ или разпоредбите на чл. 6, ал. 2, чл. 20, 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37 от НУРИПДНР би следвало да се наложи имуществена санкция, като вид административна санкция, каквато е и уредбата в чл. 81, ал. 2 от ЗНЗ. При тези изводи, настоящият състав намира, че като е издал § 12, т. 1 от ПМС № 304 и е въвел изчерпателно посочените разпоредби на НУРИПДНР, като административни нарушения, за които следва да се понесе административно наказание - прекратяване на регистрация за извършване на посредническа дейност по наемане на работа, Министерски съвет е нарушил Закона за административните нарушения и наказания. Съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен, поради което оспорените в настоящото производство разпоредби, като издадени в противоречие със Закона за административните нарушения и наказания следва да бъдат отменени. Предвид горното настоящият състав намира, че § 5 от ПМС № 304/26.09.2014 г., с който е изменен чл. 6 от НУРИПДНР и изменението на чл. 15, ал. 1, т. 3 от НУРИПДНР с § 12, т. 1 от ПМС № 304/26.09.2014 г. в частта "или на чл. 6, ал. 2, чл. 20, чл. 22а, чл. 23, ал. 1, чл. 24, 25, чл. 26, ал. 1 и 3, чл. 27, 29, 30, чл. 31, ал. 2, чл. 32, 35, 36 и 37" са издадени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането им - чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА. По отношение на оспорената част на изменението на чл. 15, ал. 1, т. 3, направено с § 12 от ПМС № 304/26.09.2014 г. е налице и нарушение на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от ЗАНН, което от своя страна представлява отменително основание по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК - противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. С оглед изложеното оспорените разпоредби следва да бъдат отменени като незаконосъобразни. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 във връзка с чл. 196 от АПК държавните такси, разноските за производството и възнаграждението за един адвокат по делото следва да се възстановяват на подателя на жалбата от бюджета на органа, издал обжалвания административен акт. Жалбоподателят, който е бил представляван от адвокат в хода на съдебния процес, е представил списък на разноските по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), отговарящ на действително извършените от него деловодни разноски, поради което Министерският съвет на Република България следва да бъде осъден да заплати на "Агенция Анонс 2011" ЕООД разноски в размер общо на 1070 лева, от които за държавна такса - 50 лева, такса за обнародване в "Държавен вестник" - 20 лева и адвокатско възнаграждение - 1000 лева.