Решение № 3363 от 9.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15638/2010 г.

Решение № 3363 от 9.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15638/2010 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Подадена е касационна жалба от адв. Стоян Донков, като пълномощник на Никола Стоев Николов, Стефка Николова Мулетарова, Иван Николов Стоев, Йордан Николов Йорданов, Мария Николова Петрова, Нико Стефанов Урумов и Георги Стефанов Урумов срещу Решение № 10684/20.09.2010 г., постановено по адм. дело № 10163/2009 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, представляващо касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. По оскъдни съображения, изложени в касационната жалба моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго по същество на спора, с което да бъде отхвърлена подадената жалба. Ответникът по касационната жалба - Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител юрк. Василев оспорва жалбата. Счита, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Заинтересованата страна - Министърът на вътрешните работи, чрез юрк. Краева оспорва жалбата. Счита, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото, приема следното: С обжалваното решение тричленен състав на четвърто отделение на Върховния административен съд е отхвърлил искането на Никола Стоев Николов, Стефка Николова Мулетарова, Иван Николов Стоев, Йордан Николов Йорданов, Мария Николова Петрова, Нико Стефанов Урумов, Георги Стефанов Урумов, подадено чрез пълномощника адв. Стоян Донков, да бъде осъден Министерският съвет на Република България да отмени отчуждаването и да им върне шест ниви с обща площ 11.005 дка (съответно от по 0.999 дка, 3.451 дка, 4.507 дка, 1.006 дка, 1 дка и 0.042 дка) в местност "Терзиите", в землището на гр. Пловдив, представляващи части от поземлен имот № 110 - публична държавна собственост по кадастралния план на кв. "Модър" на гр. Пловдив. За да постанови това решение съдът е приел, че е сезиран некомпетентен орган и липсва предмет на жалбата. Молителите сезирали Министерски съвет с пет жалби, първата - с вх. № 326 от 24.01.2000 г. и с още четири по същата преписка, съответно от 18.07.2000 г., от 24.01.2001 г., от 14.09.2001 г. и от 30.07.2002 г. с искане, поради отпаднало основание за актуване на посочените недвижими имоти от държавата, МС "да стори необходимото за отменяване на отчуждаването и връщане на земята на предишните собственици", тъй като са отчуждени за строеж на МВР болница, което мероприятие не е реализирано. Сезирали са и Областен Управител - Пловдив с четири жалби, първата от които от 06.06.2000 г., последната - от 12.06.2006 г., Областна Дирекция "Земеделие и гори" - Пловдив от 16.02.2000 г. както и МРРБ с молба от 31.01.2007 г. Във всички молби до държавната администрация посочили, че с шестте решения на ПК - Пловдив (грешно посочено в искането като решения на Общинска служба по земеделие и гори - Пловдив) им е признато право на собственост, но нивите не са невъзстановени с идентичния мотив, че "имотът попада в болница на МВР". Твърдели са наличие на отпаднало основание за актуване, предвид липса на изпълнен строеж на държавен обект - МВР болница в процесния терен, като тази "липса на строеж" се виждала "с просто око", а и била установявана от тях при всяка проверка в институциите. Предмет на съдебен контрол е само твърдяното неоснователно бездействие на МС. Търсената защита по делото е по чл. 257, ал. 1 от АПК и е искова, тъй като петитумът е съдът да осъди МС да извърши определено действие. Предмет на защита по реда на чл. 257, ал. 1 от АПК са задължения на административен орган да извърши фактически действия, които произтичат пряко от нормативен акт при настъпване на определен юридически факт. Доводите на ищците да търсят защита по този ред са мотивирани с твърдяно неизпълнение на задължение на административния орган - МС, което по техните твърдения произтича пряко от закона, от задължението му за произнасяне по направените искания, което обосновава с нормите на чл. 19, ал. 2 от ЗООЗП , чл. 22 от Правилника за неговото приложение (ППЗООЗП - отм.), § 35 от Постановление № 234 от 16.12.1999 г. на МС, чл. 40, ал. 1 от ЗДС и § 41 от ПРЗ към Закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ и като такова същото не е ограничено със срок. Настоящия съдебен състав намира, че в случая са налице всички положителни процесуални предпоставки за разглеждане на спора по същество, както и че липсват отрицателните такива. Също така намира, че ищците имат правен интерес от инициираното производство, като този правен интерес в настоящото производство не е въпрос на допустимост на иска, а по съществото на спора. Предмет на защитата по чл. 256 и чл. 257 от АПК е задължението на административния орган да извърши дължими по закон действия, т. е. действия по изпълнение на своите законни правомощия. Нормата визира само фактически действия, пряко дължими от норма на закон. Производството по чл. 257, ал. 1 от АПК дава процесуална възможност за защита на гражданите и организациите срещу бездействието на администрацията в хипотезата, когато органите са задължени да извършат предписани от закона или подзаконов нормативен акт фактически действия. В този случай на задължението на административния орган, произтичащо пряко от закона, следва да съответства регламентирано от същия нормативен акт субективно право на гражданин или организация, като двата елемента съставят регламентирано от този нормативен акт административно правоотношение. Следователно е необходимо наличие на такова административно правоотношение, при което да е налице защитимо от закона субективно право, което да може да бъде реализирано директно по силата на правна норма чрез съответстващо му действие от страна на административни орган, без да е необходимо издаване на индивидуален административен акт. Това са основните предпоставки за основателност на претенцията по чл. 257, ал. 1 АПК, който извод се налага от анализа на тази норма в съвкупност с разпоредбата на чл. 256 от АПК. Съществен аргумент в тази насока е и чл. 257, ал. 2 АПК, тъй като чрез осъждане на органа да извърши действието целеният правен резултат следва да възникне директно в правната сфера на гражданина като субект в правоотношението. Молителите обосновават искането с разпоредбите на четирите посочени по-горе нормативни акта. Анализът им обаче не води до извод, че е налице задължение на МС да извърши дължими по закон действия, т. е. действия по изпълнение на своите законни правомощия. Чл. 40, ал. 1 на Закона за държавната собственост в относимата за случая редакция определя, че ако в тригодишен срок от отчуждаването на имота той не бъде използван по предназначението, за което е отчужден, или мероприятието по градоустройствения план не е започнало, бившият собственик или областният управител има право да поиска от окръжния съд по местонахождението на имота да отмени отчуждаването и да постанови възстановяване на даденото от двете страни. Тази норма изключва дължимо действие от МС, от където следва извод за неоснователност на искането. Посочената в искането до ВАС редакция на закона не е приложима за случая, тъй като е въведена като правило след подаване на жалбите, едва с изменението на закона, в сила от 16.08.2003 г. и тя визира възможност за Министерския съвет да отмени изцяло или частично решението, но само ако е такова по чл. 34а, ал. 1 от закона, т. е. когато отчуждаването на имоти - частна собственост, е било предназначено за изграждането на национални инфраструктурни обекти, и то е извършено с решение на МС. § 35 от Постановление № 234 от 16.12.1999 г. за изменение и допълнение на ППСЗПСС действително посочва, че в едногодишен срок от влизането в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ областният управител осведомява Министерския съвет с мотивирано предложение за отчужденията, извършени за държавни нужди, когато отчуждените земеделски земи не са използвани по предназначение и че отчужденията могат да бъдат отменени по преценка на Министерския съвет. Тази хипотеза обаче сочи на искане за издаване на административен акт, без значение в случая е от кой орган, поради което редът за защита е обжалване на акт, респ. мълчалив отказ, а не по чл. 257 АПК. Тази хипотеза също изключва приложението на защитата срещу неоснователни бездействия, тъй като за да е приложим този институт, както бе посочено по-горе, задължението на органа следва да произтича пряко от правна норма, при настъпването на определен юридически факт, а не опосредено от искане на страна, както е в случая. Защитата по този ред обхваща неизвършването на фактически действия, но не и неизпълнение на задължения за волеизявление, т. е. за издаване на индивидуален административен акт. Когато по силата на закона административният орган е длъжен да издаде определен административен акт, но не го прави, е налице мълчалив отказ за издаването на акта, който може да бъде оспорван от заинтересованото лице по реда, предвиден за оспорване на отказите, включително мълчаливите откази. Министерският съвет оглавява системата на органите на изпълнителната власт и по силата на чл. 20 от Закона за администрацията е централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност, който осъществява държавната политика в съответствие със своите конституционни правомощия и със законите на Република България, поради което не дължи твърдяните фактически действия по отмяна на отчуждаване на имоти. Аргумент в тази връзка е и разпоредбата на чл. 18з, ал. 1 ППЗСПЗЗ, послужила като основание на поземлена комисия - Пловдив да постанови посочените по-горе актове, анализирана във връзка с относимите за случая чл. 10, ал. 7 ЗСПЗЗ и чл. 14, ал.1, т. 1, изр. 2 ЗСПЗЗ. Същите мотиви следва да се изложат и за твърдяното бездействие по § 41 ПРЗ към Закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ - Министерският съвет в едномесечен срок от влизането в сила на този закон да отмени отчужденията, извършени за държавни нужди, когато отчуждените земеделски земи не са използвани по предназначение или държавната нужда е отпаднала. Горните съображения обосновават и следващия извод, че в конкретния случай не е налице и втората материално правна предпоставка на нормата на чл. 257, ал. 1 във връзка с чл. 256 от АПК, тъй като с искането на практика се претендира правно, а не на фактическо действие. Неиздаването на претендираното решение не представлява неоснователно бездействие на административен орган по смисъла на чл. 257, ал. 1 във връзка с чл. 256 от АПК. Предвиденото в раздел втори, глава ХV от дял трети на АПК производство за защита срещу неоснователни бездействия на административни органи се отнася само до фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши по силата на закона, а не на вътрешнослужебен акт, в какъвто смисъл е последния довод в искането. Развитият в писмени бележки на адв. С. Донков довод, че администрацията на МС не изпратила жалбите им до "компетентния орган" се опровергава от доказателствата по делото. От тях е видно, че МС не само е изпратил жалбите, но и искал информация от компетентните органи по случая. При този анализ съдът е обосновал извод, че не са налице два от кумулативно предвидените елементи на посочения фактически състав за уважаване на иск за осъждане на ответника да отмени отчуждаването и да върне на молителите претендираните шест ниви, предявен на посоченото правно основание. Безспорно е в случая, че задължение за действие от такова естество МС няма, но дори и да има, то би представлявало задължение за правно, а не фактическо действие и като такова същото не попада в хипотезата на чл. 257 АПК. Настоящият касационен състав на съда намира, че при постановяване на решението решаващият състав е тълкувал и приложил правилно разпоредбите на чл. 256 и чл. 257 АПК, в резултат на което е постановил правилно решение. Предвиденият специален ред и предпоставки за оспорване и защита против неоснователни бездействия на административни органи изключва възможността да бъдат приравнявани на неоснователни бездействия всички случаи, при които административният орган не издава индивидуален административен акт, който е задължен да издаде по закон. Настоящата инстанция е направила служебна проверка на атакуваното Решение, въпреки, че в жалбата до него не се сочат касационни основания, с оглед твърденията за нарушение на материалния закон.