Определение № 1785 от 21.02.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10876/2024 г.

Производството е по реда на чл. 229, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на М. Л. Б. от [населено място], община Благоевград, подадена чрез пълномощника й адв. С. Бузгьова, против Определение № 2883 от 20.09.2024 г., постановено по адм. дело № 976/2024 г. по описа на Административен съд – Благоевград /АС Благоевград/, с което е оставена без разглеждане жалбата й срещу отказ на Държавен фонд „Земеделие“ – Разплащателна агенция да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт по заявление за подпомагане по интервенциите за подпомагане за директни плащания за кампания 2024 г. и е прекратено производството по делото. Жалбоподателят намира определението за неправилно. Сочи, че още през 2022г., въз основа на писмо изх.№1403/25.03.2022г. на МОСВ до ДФЗ в Интегрираната система за администрация и контрол /ИСАК/ е въведена нова функционалност „фатална грешка“, която не позволява приключване и подаване на заявление за подпомагане с парцели на територията на националните паркове, стопанисвани на основание издадено разрешително за паша, по други схеми и мерки, различни от „Пасторализъм“. Твърди, че по този начин, земеделските стопани не могат да подадат заявление за подпомагане по други схеми и мерки, а не само по „Пасторализъм“, за ползваните от тях парцели на територията на националните паркове въз основа на издадени разрешителни за паша, при условие, че до 2022г. са заявявали за подпомагане въпросните парцели на същото основание за ползването им, още повече, че както през 2022г., така и до 2024г. няма промяна в нормативната уредба, с която разрешителното за паша се изключва като правно основание за ползване на парцелите по други мерки и схеми /интервенции/, освен „Пасторализъм“. Намира отказа за незаконосъобразен, тъй като проверката на заявлението, приключваща със съобщение за „фатална грешка“ не позволява подаване на заявлението с посочени в него парцели на територията на националните паркове, и е лишена от правно основание. Поддържа, че не съществува норма, която да не позволява приключване на заявлението и неговото подаване в посочената хипотеза. Позовава се на нормите на Наредба № 5/27.02.2009г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания, според която ИСАК може да даде единствено „предупреждение за грешка“, когато са заявени парцели за подпомагане извън правното основание, в който случай може да се приключи заявлението и същото да се счита за подадено, докато с функционалността „фатална грешка“ на ИСАК заявлението не може да бъде приключено и подадено, без такава последица да е предвидена в закона. Оспорват се изводите на съда, че генерирането на „фатална грешка“ в ИСАК не попада в хипотезата на чл.197 от АПК, поради липсата на издаден административен акт – отказ за регистрация. Аргументира се, че в случая не се касае за отказ за издаване на индивидуален административен акт, а за отказ да се разгледа искане за издаване на административен акт. Жалбоподателят се позовава на практика на административни съдилища в страната и на ВАС, според която, в идентична хипотеза не е налице неоснователно действие по чл.250 от АПК, както и не е налице основание за исково производство по чл.128 ал.2 от АПК, тъй като има друг ред за защита – този по чл.197 от АПК. В допълнение, развива доводи и за системите - части на ИСАК по чл.30 ал.2 т.1-8 от ЗПЗП, както от кои органи се създават и поддържат тези системи, кои органи са задължени да подават информация и документи за тези системи, кои договори за наем или аренда не се смятат за правно основание, съгласно чл.41 ал.5 т.1-4 от ЗПЗП, с акцент, че разрешителното за паша в националните паркове, не попада сред тези изключения. Моли за отмяна на определението на АС Благоевград. Претендира разноски за двете инстанции. Ответникът в производството – ДФЗ, в писмен отговор оспорва частната жалба и моли за отхвърлянето й като неоснователна. Поддържа, че не налице издаден административен акт, който да подлежи на обжалване и тъй като производството е приключило с приемането на заявлението за подпомагане на жалбоподателя, оспорването по реда на чл.197 от АПК е недопустимо, поради липсата на изричен отказ от страна на ДФЗ. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, претендирано от жалбоподателя. Върховният административен съд, пето отделение, намира че частната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 230 АПК, от надлежна страна. Разгледана по същество, частната жалба е основателна. Производството пред АС - Благоевград е образувано по жалба на М. Л. Б. срещу отказ на Държавен фонд „Земеделие“ – Разплащателна агенция да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт - заявление за подпомагане по интервенциите за подпомагане за директни плащания за кампания 2024 г., а именно - по Основно подпомагане за доходите за устойчивост (ОПДУ), Допълнително преразпределително подпомагане на доходите за устойчивост (ДП-ОПДУ), Еко схема за екстензивно поддържане на постоянно затревени площи (ЕКО-ПЗП) и „Направление плащания за планински райони“ HP 1 и други, за парцели, попадащи в границите на национален парк "Рила", стопанисвани на основание разрешително за паша по чл. 50, т. 5 от Закона за защитените територии / ЗЗТ/, а именно 7 БЗС (парцели): № 66319-716-2-3, №66319-501-2-3, № 61604-560-1-1, №87338-2286-3-1, № 61604-464-4-3, № 87338-718-1-6 и № 03592-2223-1-3, находящи се в землището на гр.Якоруда, с.Сестримо и с.Радуил, обл. Благоевград. За да постанови определението си, съдът е приел за установено, че за кампания 2024 г. М. Б. е подала заявление за подпомагане по интервенциите за подпомагане за директни плащания, сред които и: Основно подпомагане за доходите за устойчивост /ОПДУ/, Допълнително преразпределително подпомагане на доходите за устойчивост /ДП-ОПДУ/, Еко схема за екстензивно поддържане на постоянно затревени площи /ЕКО-ПЗП/ и „Направление плащания за планински райони“ HP 1, включително и за парцели, попадащи в границите на национален парк „Рила“, стопанисвани на основание разрешително за паша по чл. 50, т. 5 от ЗЗТ, регистрирано в ИСАК по направление „Пасторализъм“ от мярка 10 „Агроекология и климат“. Приел за установено и че при обработване на заявлението е извършена автоматична проверка на основание чл. 10а, ал. 1 от Наредба № 5/27.02.2009 г., като е регистрирана „фатална грешка“, според текста на която „в границите на националните паркове площи могат да се декларират единствено по направление „Пасторализъм“ от мярка 10 „Агроекология и климат“ и така генерираната фатална грешка не позволява технически да се приключи и подаде заявлението по останалите интервенции. Посочил, че въз основа на писмо на МОСВ с № 0403-75/25.03.2022г. подписано от министъра на околната среда и водите, издаваните от дирекциите на националните паркове разрешителни за паша по реда на чл.50 т.5 от ЗЗТ не създават вещни права върху имотите, върху които се реализират разрешените дейности, както и не са обвързани с процедури за отдаване под наем на земя за ползване по реда на Закона за държавната собственост. В писмото е заявена позицията, че прилагането на схемите за директни плащания на териториите на националните паркове е нерегламентирано и в разрез с чл.41 ал.3 от ЗПЗП и чл.36 пар.5 от Регламент 1307/2013г. Това писмо е дало основание на министъра на земеделието и храните, с писмо изх.№ 10-335/27.05.2022г. до изп.директор на ДФЗ да препрати писмото на МОСВ и да укаже предприемане на мерки и действия за ограничаване на нерегламентираното заявяване за подпомагане чрез директни плащания и ползване от земеделски стопани на териториите на национален парк „Централен Балкан“. При тези факти АС Благоевград се е позовал на чл. 10, ал. 1 от Наредба № 4 от 30.03.2023 г. за условията и реда за подаване на заявления за подпомагане по интервенции за подпомагане на площ и за животни / Наредба № 4/30.03.2023г./, съгласно която норма се извършват предварителни проверки, съобразно чл. 33г от ЗПЗП, включително за регистрираните правни основания по реда на чл. 41 от ЗПЗП, и системата извежда насочващи предупреждения, като приел, че при невъзможност за приключване на заявлението, поради предупреждение за „фатална грешка“ липсва издаден административен акт – отказ по чл.197 от АПК, а производството е приключило с приемане на заявлението. След като няма изричен отказ, защитата на жалбоподателката не може да се осъществи по реда на чл. 197 от АПК. При тези съображения приел, че жалбата е процесуално недопустима и на основание чл. 159, т. 1 АПК, я е оставил без разглеждане и прекратил производството по делото. Определението е неправилно. Съдът, макар и събрал доказателства, необходими за изясняване на спора от фактическа страна, не е съобразил кой е основният спорен правен въпрос по делото, поради което не е коментирал в пълнота приложимите правни норми и е достигнал до неправилни правни изводи за недопустимост на производството. Съобразно заявлението за подпомагане на жалбоподателката, условията и редът за подаване на заявления за подпомагане по заявените за подпомагане интервенции и мерки, сред които: Основно подпомагане за доходите за устойчивост /ОПДУ/, Допълнително преразпределително подпомагане на доходите за устойчивост /ДП-ОПДУ/, Еко схема за екстензивно поддържане на постоянно затревени площи /ЕКО-ПЗП/, „Направление плащания за планински райони“ HP 1 и „Пасторализъм“ се уреждат в две наредби – в Наредба № 5 от 27 февруари 2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания /Наредба №5/27.02.2009г./ и в Наредба № 4 от 30 март 2023 г. за условията и реда за подаване на заявления за подпомагане по интервенции за подпомагане на площ и за животни /Наредба №4/30.03.2023 г./. Съгласно чл.32 ал.5 от ЗПЗП условията и реда за подаване на заявления за подпомагане до ДФЗ- РА се определят в наредба, издавана от министъра на земеделието и храните. Наредбата по чл.32 ал.5 от ЗСПЗЗ е Наредба № 5/27.02.2009г., съгласно пар.2 от заключителните й разпоредби. Същевременно, с нормите на Наредба № 4/30.03.2023г., издадена от министъра на земеделието и храните, на основание чл.64 ал.2 от ЗПЗП, съгласно чл.1 т. се уреждат условията и реда за подаване на заявления за подпомагане по посочените интервенции, включени в Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023 - 2027 г., и по мерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. (ПРСР 2014 - 2020 г.), сред които и тези, посочени в заявлението на жалбоподателката, попадащи в чл.1 т.1, т.2, т.30 и т.45. Направление Плащания за планински райони – НР 1, попада в обхвата на Наредба № 5/27.02.2009г. / чл.1 т.30/. В глава 4 от ЗПЗП „Прилагане на схемите за директни плащания“ са изброени схеми за директни плащания и условията, на които трябва да отговарят лицата, на които същите се отпускат / чл.38а – чл.41/. Относно подаването на заявлението за подпомагане чл.41 ал.2 от ЗПЗП препраща към Наредба 05/27.02.2009г. Начина и условията за регистриране на правно основание за ползване на земеделски земи са посочени в чл.41 ал.3 и 4 от ЗПЗП. Съгласно чл.41 ал.3 и 4 от този закон, земеделските земи, включени в заявлението за подпомагане, трябва към 31 май на съответната календарна година да са на разположение на земеделските стопани съгласно чл. 4, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2021/2115, което се удостоверява с правно основание за ползване, регистрирано по реда на ЗСПЗЗ. Правното основание за ползване на земеделските земи се регистрира в общинските служби по земеделие по местонахождение на имотите, в специализиран софтуерен продукт, поддържан от Министерството на земеделието и храните. Регистрирането се извършва до изтичане на сроковете за подаване на заявлението за подпомагане и извършване на промени в него, определени в наредбата по чл. 32, ал. 5. В чл.41 ал.5 т.1-4 са посочени договорите за наем или аренда, които не се смятат за правно основание за подпомагане, а именно: 1. имоти, за които ползвателят има задължения по чл. 34, ал. 6, чл. 37в, ал. 7 за земите по чл. 37в, ал. 3, т. 2 и по чл. 37ж, ал. 12 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи; 2. имоти от държавния и общинския поземлен фонд на ползватели, които имат задължения по договори за наем или аренда на земеделски земи от държавния и общинския поземлен фонд; 3. частите от имоти, останали извън масивите за ползване по чл. 37в и чл. 37ж от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи; 4. имоти от държавния и общинския поземлен фонд с начин на трайно ползване пасища, мери и ливади на ползватели, които не отговарят на условията по чл. 37и, ал. 1 и 4 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи. Очевидно е, че разрешителното за паша, издавано на основание чл.50 т.5 от ЗЗТ, не попада сред посочените хипотези по чл.41 ал.5 т.1-4 ЗПЗП. Представена по делото кореспонденция по електронна поща между МЗХ и ДФЗ от 23.05.2022г. и от 27.05.2022г., установява, че в ИСАК се включват цифрови данни за издадени разрешителни за паша от дирекциите на националните паркове „Рила“, „Пирин“ и „Централен Балкан“. Според съдържанието на електронно писмо от 22.05.2022г. на служител от ДФЗ, за кампания 2022г. във вр. с разрешителните за паша по чл.50 т.5 от ЗЗТ, писмото на МОСВ е тълкувано в смисъл, че в „националните паркове може да се заявява направление единствено „Пасторализъм“ от Мярка 10 „Агроекология и климат“. Поради това писмото указва, че в ИСАК е въведена нова автоматична проверка (тип „фатална грешка“), която не позволява приключването на заявления, ако площи в границите на националните паркове са декларирани по други схеми/мерки на площ, като се визуализира текст от проверката „В границите на националните паркове, площи могат да се декларират единствено по направление „Пасторализъм“ от мярка 10 „Агроекология и климат“, т.е. невъзможността за приключване на заявлението не е спорна. Съгласно чл.41 ал.6 от ЗПЗП при подаване на заявление за подпомагане чрез ИСАК Разплащателната агенция извършва проверка на данните от заявлението, които се съпоставят с данните по ал. 5. Когато земеделският стопанин е включил в заявлението си земеделски земи, извън площите с правно основание или в размер, надвишаващ регистрираното правно основание за ползване, системата генерира предупреждение за грешка. Предупреждението за грешка се предоставя за подпис на земеделския стопанин. Тези заявления за подпомагане, с генерирано предупреждение за грешка, след изтичане на сроковете за подаване на заявления и за корекции в тях, са обект на последваща проверка от ДФЗ-РА и когато тя не установи регистрирано правно основание за ползване Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по схемите за директни плащания / чл.41 ал.9 вр. с чл.43 ал.3 от ЗПЗП/. Въведената в ИСАК нова автоматична проверка (тип „фатална грешка“), която не позволява приключването на заявления, ако площи в границите на националните паркове са декларирани по други схеми/мерки (различни от „Пасторализъм“), с текст от проверката „В границите на националните паркове площи могат да се декларират единствено по направление „Пасторализъм“ от мярка 10 „Агроекология и климат“, е с различни последици от предупреждението за грешка по реда на чл.41 ал.6 от ЗСПЗЗ. В настоящия случай предупреждението „фатална грешка“ не е предоставено срещу подпис на земеделския стопанин. Предупреждението „фатална грешка“ представлява насочващо предупреждение от вида на посочените в чл.10 ал.1 от Наредба № 4/30.03.2023г., изведено от системата за подаване на заявления след извършена предварителна проверка, съобразно чл.33г от ЗПЗП, вкл. и за регистрираните правни основания по реда на чл.41 от ЗПЗП, но за разлика от системата по чл.33 г от ЗПЗП, при която кандидатите могат да нанесат корекции в заявлението (чл.33г ал.2 т.3 ЗПЗП), предупреждението „фатална грешка“ не дава такава възможност. При получено предупреждение за „фатална грешка“ в резултат на което не може да се приключи процеса по заявяване и при липса на нанесени корекции ( но не по вина на заявителя) заявлението за подпомагане не се счита за подадено – чл.10 ал.3 от Наредба № 4/30.03.2023г. Противно на изводите на първоинстанционния съд, при предупреждението за „фатална грешка“ липсва възможност за приключване на заявлението на жалбоподателката поради фикцията, установена в чл. 10, ал. 3 от Наредба № 4/2023 г., че то се счита за неподадено. Това правило е в пряко противоречие както с общите правила на АПК относно допустимостта на исканията за издаване на административен акт и задълженията за проверка на предпоставките за допустимост (чл. 27 от АПК), така и с цитираните норми на специалния закон (чл. 41, ал. 6 от ЗПЗПЗ), поради което в никакъв случай не е възможно да се приеме, че прякото му прилагане би имало за правна последица лишаване на заинтересованото лице от ефективно право на защита. В случая, подателят на заявление, което не е разгледано поради получаване на предупреждението „фатална грешка“ има право на жалба срещу този акт на административния орган, който ограничава разглеждането на заявлението му по същество. Спорът относно законосъобразността на това „произнасяне“ на административния орган трябва да се разгледа от съд по реда на чл. 197 от АПК по аргумент от чл. 56, ал. 2 и ал. 4 от АПК във връзка с чл. 30, ал. 2 от АПК, при което да се провери доколко указанията за корекции в заявлението са в съответствие с материалния закон. При този съдебен контрол АС-Благоевград следва да прецени налице ли е правомощие на административния орган да въвежда технически ограничения за подаване на заявленията, които не са основани в закон, а на писмо на друг административен орган, респективно дали е налице хипотезата на чл. 30, ал. 2 от АПК за даване на указания за отстраняване на нередовности и последващо генериране на акт с съдържание, възпрепятстващо произнасянето на органа с акт по същество по редовно заявление. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че като е достигнал до извод за недопустимост на жалбата АС Благоевград е постановил незаконосъобразен акт, който следва да бъде отменен и делото върнато на първоинстанционния съд за продължаване на съдопроизводствените действия. С оглед изхода на спора разноски не следва да бъдат определяни, а да бъдат присъдени в зависимост от изхода на спора пред АС-Благоевград. Водим от горното, Върховен административен съд, пето отделение,