Решение № 10551 от 17.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2782/2016 г.

Решение № 10551 от 17.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2782/2016 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "Харвест" АД, със седалище и адрес на управление гр. Д., "Марси" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. П. и "Агроном I Холдинг" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. В., подадена чрез процесуалните им представители против чл. 6, изречение първо от Постановление № 238 от 03.09.2015 г. на Министерски съвет за определяне на реда за ликвидация на имуществото на Гаранционния фонд, прекратен на основание Закона за закриване на Националната служба по зърното. Според жалбоподателите оспорваният текст на Постановлението противоречи на нормите на чл. 11, ал. 2 и чл. 19, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за създаване на гаранционен фонд на публичните складове за съхранение на зърно и неговите функции (Наредбата) и чл. 44 от Правилника за дейността на гаранционен фонд на публичните складове за съхранение на зърно, приет със Заповед № РД09-507/19.06.2009 г. (Правилника). Твърди се, че чл. 6, изр. първо би следвало да урежда разпределението на имуществото на гаранционния фонд, което остава след удовлетворяване на кредиторите, между всички участвали в годините на съществуването му участници, чиито права не са отнети по реда на чл. 9, т. 1 от Наредбата, а не както е предвидено в него, между участниците в Гаранционния фонд. Иска се отмяна на Постановлението в частта му по чл. 6, изречение първо като незаконосъобразно и в противоречие с материалноправните норми на чл. 11 и чл. 19 от Наредбата и с целта на закона. В съдебно заседание изрично е заявено, че жалбоподателите не претендират разноски. Ответникът - Министерски съвет на Р. Б. чрез процесуалния си представител изразява становище за недопустимост на жалбата и евентуално за неоснователност. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, седмо отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното: Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Постановлението съдържа административноправни норми, които се отнасят за определен, но неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което го дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Противно на изложеното от процесуалния представител на ответника, разпоредбата на чл. 6 от Постановлението не представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, тъй като оспорваният текст създава правила за поведение при провеждане на процедурата за разпределение на имуществото, което остава след удовлетворяване на кредиторите. Правното действие на посочения текст е многократно именно защото съдържа правни норми. С общия административен акт се създават права и задължение или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси, докато нормативният административен акт съдържа административноправни норми, които предвиждат какво следва да се направи в конкретна ситуация, какъвто е настоящият случай. От приетите като доказателства по делото Лицензии за публичен склад на зърно, издадени на жалбоподателите, писмо изх. № 12/14.03.2013 г. от "Харвест" АД, писмо изх. № 17/220 от 20.03.2013 г. на Национална служба по зърното, приемо-предавателни протоколи от 08.04.2013 г. и 01.08.2014 г., Заповед № РД09-1021/13.07.2012 г. и представените писмени доказателства за направени вноски от страна на дружествата в гаранционния фонд се установява, че дружествата - жалбоподатели имат качеството на бивши участници в гаранционния фонд, създаден на основание Закона за съхранение и търговия със зърно (ЗСТЗ - отм.). Съгласно чл. 9а, ал. 1 ЗСТЗ , публичните складове за зърно в едномесечен срок от лицензирането им са длъжни да се включат в гаранционния фонд. Условията и редът за създаване на гаранционен фонд по ал. 1, както и неговите функции се определят с наредба на Министерския съвет (чл. 9а, ал. 3 ЗСТЗ - отм.), в случая това е Наредбата за условията и реда за създаване на гаранционен фонд на публичните складове за съхранение на зърно и неговите функции. Съгласно чл. 11, ал. 2 от Наредбата, при ликвидация на гаранционния фонд след удовлетворяване на кредиторите ликвидаторът осребрява имуществото на фонда и го разпределя между всички публични складове, участвали в него, пропорционално на направените от тях вноски. Чл. 19, ал. 2 от Наредбата предвижда, че направените от публичните складове ежемесечни и други вноски не подлежат на възстановяване, включително при доброволно прекратяване на публичния склад, освен в случай на ликвидация на фонда. С оглед посочените разпоредби и представените по делото доказателства се установява, че жалбоподателите имат правен интерес да обжалват чл. 6, изречение първо от ПМС № 238 от 03.09.2015 г., тъй като безспорно с него се засягат техни права и интереси, в качеството им на бивши участници в Гаранционния фонд. Не кореспондират с цитираната правна уредба твърденията на ответника за липса на правен интерес поради факта, че прекратените публични складове могат да се конституират като кредитори в производството по ликвидация на прекратения гаранционен фонд. Подобна възможност не е предвидена в приложимото законодателство. По изложените съображения следва да се приеме, че за всеки един от жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на процесната разпоредба от нормативния акт. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Според чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпоредби на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона. Съгласно § 4, ал. 4 от Закона за закриване на Националната служба по зърното, гаранционният фонд, учреден на основание на отменения Закон за съхранение и търговия със зърно, се прекратява. Ликвидацията на имуществото на прекратения гаранционен фонд се извършва по ред, определен с постановление на Министерския съвет. Следователно Постановлението е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК, като съдържа административноправни норми. Постановлението е издадено от компетентен административен орган - Министерски съвет е взел решение на заседание по Протокол № 35/02.09.2015 г., подписано от министър-председателя на Р. Б. и обнародвано в ДВ, бр. 69/08.09.2015 г., в сила от същата дата. В съответствие с чл. 114 от Конституцията на Р. Б. и чл. 20, ал. 4 от Закона за администрацията, въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления. В случая в изпълнение на § 4, ал. 4 от Закона за закриване на Националната служба по зърното, е издадено ПМС № 238 от 03.09.2015 г. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, т. е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА. Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА, в които се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Член 77 АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта - чл. 26, ал. 2 ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.). Разпоредбата на чл. 28 ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Според протокол № 35 от заседание на МС, състояло се на 2.09.2015 г. по т. 2, е взето решение за приемане на проект на постановление за определяне на реда за ликвидация на имуществото на Гаранционния фонд, прекратен на основание Закона за закриване на Националната служба по зърното, по доклад на министъра на земеделието и храните Д. Танева. Към докладът са приложени: финансова обосновка, справка за отразяване на становищата, постъпили при съгласуването на проекта на постановление ведно със цитираните становища. От Администрацията на МС, Дирекция "Икономическа и социална политика" е изготвено предложение по чл. 6, като е предложено в проекта на постановление да се определи начинът за разпределяне на имуществото между публичните складове, участвали в Гаранционния фонд. Възможен вариант е разпределението да става пропорционално на направените от участниците вноски. Становището не е прието с мотиви, че в чл. 6 е предвидено разпределението на имуществото, останало след удовлетворяване на кредиторите, ще се разпредели въз основа на протокол, който ще изготвят ликвидаторите и който се одобрява от Съвета на участниците във фонда. В случая по отношение на приетия проект на постановление е спазено законовото изискване за публикуването му заедно с мотивите, съответно доклада. При извършена проверка на извършеното публикуване на интернет страницата на МЗХ на 13.08.2015 г. се установява, че е публикуван както проектът на постановление, така и докладът на министъра на земеделието и храните, съдържащ мотиви за приемането му в съответствие с чл. 26, ал. 3 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.). Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Р. Б., всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. Съгласно чл. 11, ал. 2 от Наредбата, при ликвидация на гаранционния фонд след удовлетворяване на кредиторите ликвидаторът осребрява имуществото на фонда и го разпределя между всички публични складове, участвали в него, пропорционално на направените от тях вноски. Чл. 19, ал. 2 от Наредбата предвижда, че направените от публичните складове ежемесечни и други вноски не подлежат на възстановяване, включително при доброволно прекратяване на публичния склад, освен в случай на ликвидация на фонда. Чл. 6, изречение първо от процесното ПМС предвижда, че ликвидаторите разпределят имуществото, което остава след удовлетворяване на кредиторите, между участниците в Гаранционния фонд съгласно заключителния ликвидационен баланс. След анализ на посочения текст на чл. 6 от постановлението и на разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от Наредбата, се установява, че оспорваният текст противоречи на този от наредбата, тъй като постановлението предвижда разпределение на имуществото, което остава след удовлетворяване на кредиторите, между участниците в Гаранционния фонд, а посочения текст на наредбата предвижда разпределение на имуществото между всички публични складове участвали във фонда, като чл. 19, ал. 2 от Наредбата изрично пояснява, че направените от публичните складове ежемесечни и други вноски подлежат на възстановяване в случай на ликвидация на фонда. Посочените разпоредби от наредбата напълно кореспондират с целта на създаване на гаранционния фонд и визираните за него отговорности, които съгласно чл. 4 от Наредбата са до размера на имуществото му, като всеки от участвалите в него складове отговаря за задълженията му до размера на направените имуществени вноски. В този смисъл е и предвиденото в чл. 44 от Правилника за дейността на гаранционен фонд от публичните складове за съхранение на зърно, в съответствие с който при ликвидация на Гаранционния фонд, след удовлетворяване на кредиторите, ликвидаторът осребрява имуществото на фонда и го разпределя между всички публични складове, участвали в него, пропорционално на направените от тях вноски. По изложените съображения оспорваният текст на ПМС не съответства и на целта на закона. Следва да бъде отбелязано, че в тази насока е било и депозираното становище от Администрацията на МС, Дирекция "Икономическа и социална политика" по чл. 6 от ПМС, като мотивите с които е било отхвърлено са неотносими към последното, доколкото същите не обосновават защо е предвидено разпределение на имуществото между настоящите участници във фонда, а не между участвалите в него. По изложените съображения, настоящият съдебен състав намира, че текстът на чл. 6, изречение първо от ПМС противоречи на разпоредбите на чл. 11, ал. 2 и чл. 19, ал. 2 от Наредбата, поради което оспорената норма е незаконосъобразна и следва да бъде отменена на основание чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК.