Определение № 8387 от 05.07.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5236/2024 г.

Частната жалба е подадена в срока по чл. 230 АПК, от надлежна страна, против акт, подлежащ на съдебен контрол, поради което е допустима.

За да постанови своя съдебен акт административният съд е приел за установена следната фактическа обстановка:

Със Заповед № РД-02-36-287/30.03.2018 г. на ръководителя на УО на ОПРР са утвърдени Насоки за провеждане на процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, Приоритетна ос 5: "Регионална социална инфраструктура", процедура: В.-5.002 "Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания".

Процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП) BG16RFOP001-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора е увреждания“, е насочена към осигуряване на достъп до качествени социални услуги за лица с увреждания и възрастни хора в съответствие е Плана за действие за периода 2018-2021 г. за изпълнение на Националната стратегия за дългосрочна грижа.

ОПРР 2014-2020 е насочена към изпълнение на следните тематични цели съгласно Общия Регламент №1303/2013: Тематична цел 4 „Подпомагане на преминаването към нисковъглеродна икономика във всички сектори”, Тематична цел 6 „Съхраняване и опазване на околната среда и насърчаване на ресурсната ефективност”, Тематична цел 7 „Насърчаване на устойчивия транспорт и премахване на участъците с недостатъчен капацитет във всички ключови мрежови инфраструктури”, Тематична цел 9 „Насърчаване на социалното приобщаване, борбата с бедността и всяка форма на дискриминация” и Тематична цел 10 „Инвестиции в образованието, в обучението, включително професионалното обучение за придобиване на умения и в ученето през целия живот”.

Конкретни бенефициери по процедурата са общини на територията на Република България, съгласно Картите на услугите за подкрепа в общността и на резидентните услуги към Плана за действие за периода 2018-2021 г. за изпълнение на Националната стратегия за дългосрочна грижа и получили финансиране за изграждане на социалната инфраструктура по ОП „Региони в растеж" в рамките на процедура BG16RFOP001-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания“.

Преди началото на процедурата по издаването на оспорената заповед, на 23.02.2018 г. ръководителят на Управляващият орган на ОПРР е публикувал за публично обсъждане проект на Насоки за кандидатстване по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ/БФП BG16RFOP001-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания“ на сайта на програмата, както и на сайта на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ).

На 30.03.2018 г. ръководителят на УО на ОПРР е обявил процедура за кандидатстване чрез директно предоставяне на безвъзмездна помощ BG16RFOP001-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания“. Насоките за кандидатстване, документите за попълване, документите за информация и Заповед за одобрение на Насоки за кандидатстване по процедура BG16RFOPO01-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания“ са публикувани на сайта на програмата и на сайта на МРРБ.

От правна страна съдът е приел, че се обжалва индивидуален административен акт, доколкото и обжалваната заповед и утвърдените с нея Насоки имат конкретни бенефициери. Касае за процедура по директно предоставяне на БФП по см. на чл. 25, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), която има определен предварително известен брой адресати и съгл. чл. 26, ал. 5 ЗУСЕФСУ УО на програмата изпраща проектите на документи именно на конкретните бенефициери за предложения и възражения, както е сторено и в процесното административно производство.

Според съда жалбоподателите нито са адресати на заповедта, нито на Условията за кандидатстване, поради което същите нямат пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на така изброените актове по см. на чл. 147, ал. 1 АПК.

С тези мотиви съдът е приел подадената жалба за недопустима и я е оставил без разглеждане.

По искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС:

Настоящата съдебна инстанция намира искането за неоснователно по следните съображения:

Съгласно чл. 628 ГПК, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на европейските общности. От своя страна разпоредбата на чл. 629, ал. 3 ГПК, предвижда, че съдът, чието решение не подлежи на обжалване, винаги отправя запитване за тълкуване, освен когато отговорът на въпроса произтича ясно и недвусмислено от предишно решение на Съда на Европейските общности или значението и смисълът на разпоредбата или акта са толкова ясни, че не будят никакво съмнение.

Предпоставка за отправяне на преюдициално запитване по реда, предвиден в цитираните разпоредби е кумулативното наличие на следните условия: да се иска тълкуване на разпоредба от правото на Европейския съюз; тази разпоредба да е приложима пряко или косвено към спора пред националния съд; искането да се основава на правната и фактическата обстановка по спора пред националния съд, тоест въпросът да е релевантен към предмета на спора; искането да е от значение или да е необходимо за правилното решаване на делото.

В случая формулираните от частните жалбоподатели въпроси по т. 1а, 1б, 1в и т. 2 са неотносими към конкретния правен спор, доколкото касаят тълкуване на разпоредби, които са относими към основателността на подадената пред административния съд жалба – т.е касаят съществото на правния спор пред първата инстанция, а предмет на настоящото производство, пред ВАС, е допустимостта на подадената пред АССГ жалба.

Единствено въпрос 3 касае тълкуване на разпоредби, отнасящи се до допустимостта на повдигнатия пред АССГ правен спор. Независимо от горното обаче и този въпрос не е от значение за правилното решаване на настоящия спор поради следното:

Пред АССГ е обжалвана Заповед № РД-02-36-287/30.03.2018 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с която са одобрени Насоки за провеждане на процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, Приоритетна ос 5: „Регионална социална инфраструктура“, процедура: BG16RFOP001-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания", които съдържат: 1. Условия за кандидатстване по процедура BG16RFOPOO 1-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания" заедно с приложенията към тях; 2. Условия за изпълнение на проекти по процедура BG16RFOP001-5.002 „Подкрепа за деинституционализация на социалните услуги за възрастни и хора с увреждания“ (административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и приложенията към него).

В случая този акт се издава в съответствие и в изпълнение на Плана за действие за периода 2018-2021 г. за изпълнение на Националната стратегия за дългосрочна грижа, който е приет с Решение № 28 от 19 януари 2018 г. на Министерски съвет (Планът за действие), както и в съответствие с Картата на резидентните услуги и Картата на услугите за подкрепа на общността, утвърдени с решение от 22.02.2018 г. на междуведомствена работна група за управление и координация на процеса за деинституционализация на грижата за възрастните хора и хората с увреждания.

Именно в тези два акта са предвидени дейностите, които ще се финансират в рамките на ОПРР, както и конкретният размер на финансирането. В Плана за действие е посочено изрично, че се финансират следните дейности: изграждането, ремонта, обзавеждането и оборудването, необходими за създаване на следните нови услуги:

6 Дневни центрове за подкрепа на лица с различни форми на деменция и техните семейства;

68 Центрове за грижа за хора с увреждания и възрастни хора (за лица с психични разстройства, лица с умствена изостаналост, лица с различни форми на деменция и възрастни хора в невъзможност за самообслужване).

В Плана за действие е посочено още, че по операцията ще се финансират горепосочените дейности само в общините, включени в Картата на резидентните услуги и Картата на услугите за подкрепа в общността, утвърдени от Междуведомствената работна група за управление на процеса по деинституционализация на грижата за възрастните хора и хората с увреждания, както и че в картата ще бъде определена и индикативната стойност на горепосочените дейности по видове услуги. Конкретните общини и конкретният размер на финансирането са определени с Картата на резидентните услуги и Картата на услугите за подкрепа на общността.

В случая последиците, срещу които недоволстват частните жалбоподатели, не са в резултат на приемането на Насоките, а в резултат на приетите План за действие и картите на резидентните услуги и на услугите за подкрепа на общността, които по своя характер са политически актове, доколкото са свързани с определяне на държавни политики в областта на социалните услуги.

При положение, че дейностите по финансиране и размерът на финансирането по конкретната процедура за директно предоставяне на БФП по ОПРР, са определени с други актове, предхождащи издаването на Насоките, то и третият въпрос до СЕС, формулиран от частните жалбоподатели, също се явява без предметен и не следва да бъде задаван.

По изложените съображения искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС, така както е формулирано от жалбоподателите се явява неоснователно и следва да се отхвърли.

По основателността на подадената частна жалба:

Настоящият съдебен състав намира подадената жалба за основателна.

Съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК, субсидиарно приложима в случая предвид чл. 236 АПК, за валидността, допустимостта и съответствие на решението с материалния закон съдът следи и служебно.

Оспореното определение е нищожно, тъй като е постановено от незаконен състав.

На първо място неправилен е изводът на АССГ, че оспореният пред него акт е индивидуален административен акт. Същият е общ административен акт по следните съображения:

Съгласно разпоредбата на чл. 65 АПК общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.

Според чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2.

Ал. 2 предвижда, че документите по ал. 1 в частта, определяща условията за кандидатстване, се разработват от управляващия орган, съответно от местна група за действие при прилагането на подхода ВОМР съобразно одобрената от комитета за наблюдение на съответната програма, съответно от местната група за действие методология и критерии, използвани за подбор на операции, и по типов образец, утвърден със заповед на заместник министър-председателя или на министъра, отговарящ за цялостната организация, координация и контрол на системата за управление на средствата от ЕФСУ.

Съгласно ал. 3 проектите на документи по ал. 1, преди внасянето им за утвърждаване, се съгласуват за съответствие с приложимите правила за държавните помощи с министъра на финансите по ред, определен от него и съобразно правомощията му съгласно Закона за държавните помощи.

Разпоредбата на ал. 4 предвижда, че проектите на документи по ал. 1 при процедури чрез подбор се публикуват в ИСУН преди внасянето им за утвърждаване. Информация относно публикуваните в ИСУН проекти на документи се публикува на интернет страницата на съответната програма и/или в Единния информационен портал. Заинтересованите лица могат да изпращат писмени предложения и възражения по проектите на документи посредством ИСУН в определен от управляващия орган срок, който не може да бъде по-кратък от една седмица. За неуредените въпроси, свързани с обсъждането на постъпилите предложения и възражения, се прилага глава пета, раздел ІІ от Административнопроцесуалния кодекс.

А според ал. 5 при процедура чрез директно предоставяне управляващият орган на програмата изпраща проектите на документи по ал. 1 на конкретните бенефициенти за предложения и възражения в разумен срок, който не може да бъде по-кратък от една седмица.

По силата на ал. 6 утвърдените документи по ал. 1 се съобщават на всички заинтересовани лица, като се публикуват в ИСУН заедно с обявата за откриване на процедурата чрез подбор, съответно заедно с поканата за участие в процедурата чрез директно предоставяне. Информация относно публикуваните в ИСУН утвърдени документи се публикува на интернет страницата на съответната програма и/или в Единния информационен портал.

Съгласно чл. 27, ал. 2 и ал. 2 ЗУСЕФСУ административните актове по тази глава се оспорват пред съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс, като административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт. Оспорването на индивидуалните административни актове и на административните договори не спира тяхното изпълнение. Документите по чл. 26, ал. 1 се оспорват в срока, предвиден за оспорване на индивидуален административен акт.

Анализът на цитираните разпоредби, изричното препращане към глава Пета, раздел II на АПК, както и изричното посочване, че документите по чл.26, ал. 1 се оспорват в срока, предвиден за оспорване на индивидуални административни актове, водят до извод, че актът на ръководителя на УО на съответната програма, с който се утвърждават насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти, без значение дали става дума за процедура за подбор или за директно предоставяне на БФП(какъвто е настоящият случай), представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65, ал. 1 АПК.

В същия смисъл е и Определение №11892 от 22.11.2021 г. по адм.дело № 12739/2020 г. на Седмо отделение на ВАС.

Съгласно разпоредбата на чл. 182а АПК съдът разглежда делото, образувано по жалба срещу общ административен акт, в състав от трима съдии.

В конкретния случай административният съд, който се е произнесъл по жалбата на частните жалбоподатели, е разгледал делото в едноличен състав.

От изложеното следва извод, че административният съд се е произнесъл в незаконен състав, което е основание за обявяване на нищожност на постановения от него съдебен акт.

С оглед на изложените съображения, настоящият съдебен състав намира, че оспореното определение на АССГ следва да бъде обявено за нищожно, а делото върнато на същия съд за ново произнасяне по подадените жалби от състав на съда по чл. 182а АПК.

Воден от горното и на основание чл. 236 АПК, във връзка с чл. 221, ал. 5 АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение