Решение № 13332 от 22.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11107/2025 г.

6283/9-9-2015, изписано в приетия като доказателство по делото Договор за субсидия. Съгласно правилата на чл.8 от Регламент 1299/2013, в програмата за сътрудничество се посочват, управляващ орган, сертифициращ орган и одитен орган. В случая, участващите в програма по Interreg държави определят като Управляващ орган Министерство на икономиката, развитието и туризма в Гърция. Съгласно чл. 23, пар.4 на Регламент 1299/2013, когато управляващият орган не извършва проверките по член 125, параграф 4, буква а) от Регламент (ЕС) 1303/2013 в целия програмен район или когато проверките не се извършват от или на отговорността на управляващия орган за тези държави-членки и трети държави или територии, от които има членове, участващи в ЕГТС в съответствие с параграф 3, всяка държава-членка, или когато е приела поканата за участие в програмата за сътрудничество, всяка трета държава или територия, определя орган или лице, което отговаря за извършването на такива проверки на бенефициерите на нейна територия (контрольор/и"). За контрольори, посочени в първа алинея, може да се определят същите органи, които отговарят за извършването на такива проверки по оперативните програми по цел Инвестиции за растеж и работни места" или, когато участват трети държави, за извършването на съпоставими проверки по инструментите на външната политика на Съюза. Управляващият орган се уверява, че разходите на всеки бенефициер, участващ в дадена операция, са били проверени от определения контрольор. Всяка държава-членка прави необходимото разходите на бенефициера да могат да бъдат проверявани в срок от три месеца от подаването на документите от страна на съответния бенефициер. Всяка държава-членка или когато е приела поканата за участие в програмата за сътрудничество всяка трета държава, отговаря за проверките, които се извършват на нейна територия. В случаите, когато предоставянето на съфинансирани продукти или услуги може да се провери само по отношение на цялата операция, проверката се извършва от управляващия орган или от контрольора на държавата-членка, в която се намира водещият бенефициер. Т.е. чрез дерогация, държавите-членки могат да решат, че проверките по финансовото управление на операциите трябва се извършват чрез определянето от всяка държава членка на орган или лице, отговарящо за тази проверка на нейна територия (контрольор). Тази възможност произтича от уредената в Регламент 1303/2013 делегация, съгласно която в Регламента за Interreg може да се определят специални правила за проверките на управлението, които се прилагат към програмите по Interreg. Това са проверки на управлението, които УО провежда за да установи дали съфинансираните продукти са доставени и съфинансираните услуги предоставени и дали операцията съответства на приложимото право, на програмата и на условията за предоставяне на подкрепа на операцията, които включват административни проверки по отношение на заявления за плащане, предявени от бенефициерите и проверки на място на операциите. Когато е решено проверките на управлението да се извършват от определени контрольори, управляващият орган се уверява, че разходите на бенефициерите, участващи в дадена операция, са били проверени от определения контрольор, като всяка държава членка, определя като контрольор национален или регионален орган или частноправен субект или физическо лице. С Решение 156/21.03.2014 г. на Министерския съвет дирекция Управление на териториалното сътрудничество" на Министерството на регионалното развитие и благоустройството е определена да изпълнява функциите на национален орган по Програмата за трансгранично сътрудничество INTERREG V A България Гърция 2014-2020, първо ниво на контрол. Правилата за осъществяване на проверките (първо ниво на контрол) са предмет на уредба от Management & Control System of the Cooperation Programme Gree-Bulgaria 2014-2020, Анекс 8.1., който може да бъде изтеглен от сайта на програмата. Анексът включва Описание на системата за контрол на първо ниво в Гърция и България. Съгласно т.7 Създаване на система за контрол на първо ниво в България от Анекса: За България се създава децентрализирана система за контрол на първо ниво. Контролът на първо ниво за българските бенефициери се извършва от независими външни контрольори (дружеството Партньорство по Закона за задълженията и договорите Гърция-България 2015), наети от Националния орган, след провеждане на тръжна процедура за избор на изпълнител, който да извършва контрола на първо ниво на разходите, извършени от българските бенефициери по проектите по Програма Интеррег Гърция- България 2014-2020. Дружеството определя кратък списък с финансови, правни и технически експерти за извършване на първо ниво на контрол. Дружеството извършва административна и проверка на място чрез експертите. Проверката на разходите се извършва съгласно т.8 от правилата: Всеки бенефициер по проекта подава до Националния орган Искане за контрол на първо ниво на декларираните разходи. Националният орган определя контрольорите на първо ниво. Контрольорите проверяват 100% от разходите. След приключване на проверката контрольорът представя на бенефициера доклад за първо ниво на контрол, съдържащ контролен лист, Сертификат за контрол първо ниво, Контролен доклад, таблица и контролни листове. Контрольорът представя доклада и на Националния орган. Т.9 от правилата дават право на бенефициера да подаде жалба до Националния орган срещу неодобрените от контрольора разходи. Националният орган анализира случая, като издава т.нар Предварително решение, в което подробно описва обжалваните разходи и причината за одобрение/отказ. Националният орган уведомява бенефициера за предварителното си решение като му дава възможност да направи възражение срещу констатациите. Въз основа на получените документи, Националният орган приключва случая и издава окончателно решение. Съгласно т.10 от Правилата, Националният орган осъществява административен контрол върху верификацията на разходите, извършена от външния контрольор първо ниво. Основен инструмент за наблюдение от страна на Управляващия орган на системите за контрол на първо ниво е разработеният от Отдел А на Управляващия орган Формуляр за проследяване на контрола на първо ниво. В крайна сметка, отдел А на Управляващия орган извършва потвърждаване на контрола на първо ниво за всяка сътрудничеща страна, като потвърждава функционирането на всеки контрол първо ниво. Формулярът за потвърждение на контрола първо ниво, попълнен от Отдел А, се предоставя на Ръководителя на Управляващия орган. Всъщност, чрез разработената система за контрол на първо ниво водещият бенефициер, в случая в Гърция, гарантира, че разходите, участващи в проекта, са валидирани от контрольорите; съответстват на дейностите и са направени в изпълнение на целите на проекта. Изрично в чл. 5 от Договора за субсидия е изписано, че пъртньорството се ръководи на принципа на водещия бенефициер, който представлява останалите пред РУО, в случая в Гърция. Съгласно чл. 5.8. от Договора за субсидия, водещият бенефициер е единствено отговорната страна, както пред РУО, така и пред трети страни. Тази функция на водещия бенефициер е в съзвучие с изложеното в съображение 24 на Регламент 1299/2013, съгласно което: следва да се уточнят отговорностите на водещите бенефициери, които носят цялостна отговорност за изпълнението на определена операция. Съгласно чл.13, пар.2 на Регламент 1299/2013 година, водещият бенефициер: в) гарантира, че представените от всички бенефициери разходи са били извършени за изпълнение на операцията и съответстват на дейностите, договорени между всички бенефициери, както и в съответствие с документа, предоставен от управляващия орган съгласно член 12, параграф 5; г) прави необходимото за това, разходите, представени от другите бенефициери, да бъдат проверени от контрольор(и) в случаите, когато такава проверка не се извършва от управляващия орган, съгласно член 23, параграф 3. Сертифициращият орган получава плащанията от Комисията и като общо правило прави плащания към водещия бенефициер в съответствие с член 132 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Подкрепата от ЕФРР за програмите за сътрудничество постъпва в една сметка без национални подсметки. Както бе споменато по-горе, в съответствие с възложените от държава членка функции по осъществяване на проверките на управление (административни и проверки на място), Наръчникът на Програмата предвижда преди представяне на разходите за верифициране от водещия бенефициер, те да бъдат проверени и потвърдени от независим контрольор в съответствие с контролната система, създадена от всяка държава членка на ЕС. Основната цел на този контрол е да се провери дали проектът е изпълнен и че разходите, съфинансирани по програмата, се осчетоводяват и заявяват в съответствие с разпоредбите на договора за субсидия, одобрения формуляр, както и с правилата на програмата, националните правила и разпоредбите на ЕС. Ролята на независимия контрольор е да потвърди, че включените в доклада за напредъка от партньор разходи, изпълняват следните изисквания: - разходите са допустими в съответствие с различните източници на правила (европейски, програмни, национални и вътрешни правила); - изпълнени са условията на програмата, одобреният формуляр за кандидатстване и договорът за субсидия; - фактурите и плащанията са правилно счетоводно отчетени (чрез отделни счетоводни записи или подходящи счетоводни кодове за проекта) и достатъчно обосновани с подкрепящи документи; - свързаните дейности, доставките и услугите на подизпълнители се изпълняват или вече са изпълнени; - спазени са правилата на ЕС и националните правила, особено по отношение информацията и публичността, обществените поръчки, държавната помощ и хоризонталните принципи на равенство между половете, недискриминация и устойчиво развитие. Във връзка с горното, като условие за плащане към водещия бенефициер, последният трябва да се увери, че при извършване на разходите от партньорите, те са изпълнили всички условия на Програмата и договора за субсидия за допустимост на разходите, включително като изясни всяко възможно съмнение със съответния партньор и контрольора. Представеният от водещия бенефициер доклад за напредъка се проверява от Съвместния секретариат, но винаги след като отчетите на партньорите са минали през Първо ниво на контрол. Сертификатите за потвърдени разходи (First Level Control Certificate) се изпращат с искане за плащане до Съвместния секретариат от водещия бенефициер. Ролята на независимия контрольор и възможността за възражение срещу констатациите му пред РНО в България, при всички случаи не може да бъде възприета като право на партньора (в случая АПИ), чийто отчетен доклад е предмет на контролната проверка, да оспори констатациите на контрольора пред съда, чието решение да има на един междинен етап в рамките на процедурата по верификация правно обвързваща сила за извода относно допустимостта на разходите по проекта, който извод за допустимост се извежда окончателно от Съвместния секретариат. Последният изпраща искането до Управляващия орган в Гърция, който след одобрение предава за плащане към Европейската комисия. С оглед горното, по отношение верификацията с цел установяване допустимост на разходите и плащанията към бенефициерите по Програма Интеррег V А Гърция България, е налице специфична правна уредба в приложимите за предоставяната по цел Европейско териториално сътрудничество финансова подкрепа от ЕСИФ регламенти и одобрените въз основа на тях програми по Interreg и вътрешни за съответната програма правила за имплементация. Националният орган на Програма Интеррег V А Гърция България не изпълнява функциите на Счетоводен орган в процедура по верификация, който да постановява индивидуални административни актове, предмет на контрол за законосъобразност пред съответния административен съд. Поради това, изразеното в писмо вх.04-16-1364 от 23.05.2024г., подписано от Ръководителя на Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Гърция-България 2014-2020 към Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и директор на Дирекция Управление на териториалното сътрудничество в МРРБ няма белезите на индивидуален административен акт, с който се взема окончателно решение по допустимостта на разходите за процесния отчетен период като условие за извършване на плащане към бенефициера, в лицето на водещия партньор в Гърция. Същото е изразено във връзка с предвидената в Документите по Програмата процедура по докладване напредъка на одобрения проект, включително във финансово отношение, поради което издаденият сертификат за контролна проверка и изразеното в негова връзка становище на РНО, представляват част от предвиденото производство по одобряване напредъка и извършване на плащания от РУО в Гърция към водещия бенефициер в Гърция. И по аргумент от чл. 21, ал. 5 АПК писмото не подлежи на самостоятелно обжалване. Като достига до друг извод, първоинстанционният съд постановява недопустимо решение. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Съгласно чл. 221, ал. 3 АПК, когато решението е недопустимо, включително и в хипотеза като настоящата при липса на годен предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред първа инстанция (чл. 159, т. 1 АПК), Върховният административен съд го обезсилва, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. Приложена за случая, тази разпоредба налага обезсилване на оспореното съдебно решение и прекратяване на производството на основание чл. 159, т. 1 АПК. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 3 АПК в полза на Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура се намира органът, издал оспореното писмо - следва да бъдат присъдени сторените от касатора разноски, включващи държавна такса за образуване на касационното производство в размер на 539,34 лева и юрисконсултско възнаграждение за две инстанции, което съдът на основание чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ във вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, определя в размер на 100 лева за всяка инстанция.