Решение № 121 от 7.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9389/2015 г.

Решение № 121 от 7.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9389/2015 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Й. Петков от [населено място], подадена чрез процесуалния му представител адвокат К. Коцопулос, против заповед № РД 46-287/06.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2014, в частта й относно парцели, заявени за подпомагане от жалбоподателя със заявление с УИН02.20.0614/96611, части от които не са включени с цялата си площ в специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2014 година. БЗС са общо 49 броя описани в жалбата. Релевирани са доводи за незаконосъобразност на заповедта в обжалваната и част, като издадена без да е спазена установената форма, при съществено нарушение на административно-производствените правила и в противоречие с приложимия материален закон, и неговата цел, по които се претендира отмяната й в атакуваната част. Алтернативно, в случай че не е в правомощията на съда да се произнесе по същество по спорният въпрос, моли делото да се върне като преписка на Министъра на земеделието и храните за произнасяне, съобразно уважената жалба. Претендира присъждане на направените разноски. По делото са постъпили писмени бележки. Ответникът - министъра на земеделието и храните, чрез процесуалния представител, изразява становище за неоснователност на жалбата, при изложени съображения моли същата да се остави без уважение. Върховният административен съд, в настоящия състав от четвърто отделение, като прецени доводите в жалбата, събраните по делото доказателства и становищата на страните и след като съобразно чл. 168 АПК извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК намира, че жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК от страна с правен интерес, за която обжалвания административен акт е неблагоприятен, поради което е допустима, а разгледана по същество - частично основателна, по следните съображения: Със заповед № РД09-807/05.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните е одобрен обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2014 г., като част от системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/, актуализиран за 2014 г. чрез дешифриране на нова цифрова ортофото карта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2014 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки проведени през годината от страна на областните общински структури на МЗХ. В раздел ІV на заповедта изрично е указана възможността, земеделските стопани в едномесечен срок от уведомяването им да подадат възражения по съществуващ и одобрен образец за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2014 г. На 08.01.2015 г., Й. Петков е подал възражение по образец срещу заповедта, с посочени в него парцели с идентификатори: 10094 – 138-5-1, 10094-20-2-2, 10094-26-3-2, 10094-36-5-1 и четирите в землището на с. Варвара, 10361-10-3-5, 10361-11-2-1, 10361-111-1-1, 10361-13-1-1, 10361-130-6-3, 10361-14-1-1, 10361-34-2-1, 10361-7-2-1 и осемте в землището на с. Велика, 32514-ЗЗ-2-2, 32514-ЗЗ-3-2, 32514-ЗЗ-4-1, 32514-45-1-2, 32514-50-2-1 и петте в землището на с. Изгрев, 44094-140-2-1, 44094-145-1-2, 44094-154-1-1, 44094 – 154-2-2, 44094-170-2-2, 44094-170-3-3, 44094-170-5-1, 44094-20-1-2, 44094-25-1-4, 44094-32-2-1, 44094-34-1-2, 44094-35-2-2, 44094-35-3-1, 44094-40-1-1, 44094-40-2-1, 44094-8-1-1 и шестнадесетте в землището на с. Лозенец, 76025-10-2-1, 76025-10-3-1, 76025-101-1-4, 76025-162-2-1, 76025-188-1-1, 76025-31-3-3, 76025-37-1-2, 76025-6-1-2, 76025-63-2-2, 76025-83-1-2 и десетте в землището на с. Фазанова, 48619-286-1-2, 48619-348-1-1, 48619-53-1-1, 48619-68-2-1, 48619-68-4-1, 48619-80-5-2 в землището на [населено място], за които е подадено заявление за подпомагане с УИН 02.20.0614/96611. Възражението е разгледано, като видно от изпратеното на земеделския стопанин писмо изх. № 94-3038/29.05.2015 г. за 47 от възразените парцели същото е прието за неоснователно въз основа данните от извършени теренни проверки, а по отношение на два парцела е установена разлика. Така с процесната заповед № РД 46-287/06.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 33а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105/22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, е одобрен окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2014 г., като част от СИЗП, който е актуализиран за 2014 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2014 г., отразяване на резултатите от теренни проверки извършени през годината от страна на Технически инспекторат към ДФЗ-РА и областни и общински структури на МЗХ, както и чрез разглеждане на подадени възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" одобрен чрез заповед №РД 09 -807 от 05.12.2014 година. Със същата е разпоредено слоят, заедно с останалата информация от СИЗП, да бъдат предоставени на Разплащателната агенция за извършването на задължителните кръстосани проверки по ЗПЗП на заявленията за подпомагане за кампания 2014 година, на окончателната оторизация и плащания на площ за същата година, както и за приема на заявления за подпомагане през 2015 г. Предаването на цифровите географски данни за специализирания слой за кампания 2014 г. на изпълнителния директор на ДФЗ е извършено с писмо изх. № 13-1439/12.03.2015 г. По делото е предоставено като доказателство писмо с изх. № 93-6926/26.06.2015 г. на главен директор ГДЗРП, във връзка с жалбата на Й. Петков до Върховния административен съд. Със същото е внесена яснота по отношение на заповедта, с която е одобрен проекта на специализирания слой, основната цел на същата, направено е пояснение за начина на разглеждане на подадените възражения, посочена е заповедта за одобряването на окончателния специализиран слой за кампания 2014 г., както и че е предадена от МЗХ на ДФЗ с писмо с изх. № 13-1439/12.03.2015 г. с цел извършване на окончателни кръстосани проверки на данните от заявленията за директни плащания за 2014 г. и извършване по резултатите от тях на оторизация и изплащане на субсидии. На последно място в писмото се сочи, че след извършена допълнителна проверка от ГД "ЗРП" е изразено становище, че резултатите от теренни проверки са отразени коректно в СИЗП и жалбата на кандидата е неоснователна по отношение на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2014 година. Видно от протокол от съдебно заседание проведено на 09.10.2017 г., съдът е задължил ответната страна да се представят протоколите от извършените през 2014 г. теренни проверки на процесните парцели в цялост. С молба от 02.11.2017 г. процесуалния представител на министъра на земеделието и храните е представила 7 бр. заверени копия на протоколи със следните номера: №BGS-19-TC-14491/30.10.2014 г.; №BGS-2-УК-14427/29.10.2014 г.; №BGS-2-УК-14045/27.10.2014 г.; №BGS-2-УК-13943/27.10.2014 г.; №BGS-2-УК-12661/27.10.2014 г.; №BGS-2-УК-12530/24.10.2014 г. и №BGS-2-УК-12508/24.10.2014 година. Видно от молбата в т. 8 е посочено, че е представен магнитен носител, съдържащ снимки към протоколите по т. 1-3. За изясняването на спора по същество съдът е допуснал и приел съдебно-геодезическа експертиза (СГЕ). От заключението й се установява, че окончателния вариант на спецелизирания слой площи допустими за подпомагане за кампания 2014 г., за процесните 49 парцела е одобрен след извършени теренни проверки. От представените на вещото лице протоколи за извършването на същите, както и въз основа на други документи по делото е отразена констатацията за наличието в части от парцелите /обща площ от 47. 82 ха/ на терени извън окончателния обхват на слоя ПДЗС. Причината за изключването на площите от слоя е отразено установеното наличие на по – голям от допустимия слой мозаечно разположени дървета и храсти на хектар, което затруднява свободното пашуване на селскостопанските животни. Към експертизата вещото лице е приложило 10 броя снимки от част от теренните проверки, изготвени от GPS, заедно с измерванията, които нагледно и ясно отразяват, че културите в част от парцелите не са части, постоянно затревени площи, не са земеделски площи. Части от тях представляват необработваеми площи – храсти, оврази, дървесна растителност, просеки. По втория зададен въпрос, вещото лице е посочило, че за процесните парцели са извършени кръстосани проверки чрез автоматизирани средства, като административните проверки касаещи имотите са извършени от експерти от ОСЗ-Несебър на 24, 27, 29 и 30 октомври 2014 г. А от страна на МЗХ проверки са извършени от специалисти в Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделски парцели" извършени през месец ноември 2014 година. По поставения трети въпрос, експертът е посочил, че процесните 49 парцела попадат в изготвената за района ЦОФК за 2013 г. На четвъртата задача, вещото лице е приело, че въз основа на извършените специализирани теренни проверки и измервания, части /47. 82 ха/ от парцелите според Наредба № 5 от 10.03.2010 г. са изключени от ПДП, тъй като непредставляват обработваеми площи. Посочил е също, че процесните имоти представляват постоянно затревени площи. От сателитното изображение САТ 14, самолетните снимки ОРТО 14 и други кръстосани проверки чрез автоматизирани компютърни средства се установява наличието на части от парцелите, който са трайно пустеещи, необработваеми земи, като по протоколите са 47. 82 ха. В съдебно заседание проведено на 09.10.2017 г. процесуалния представител на жалбоподателя е имал въпроси към вещото лице. Процесуалния представител на жалбоподателя частично е оспорено заключението, изразил е становище, че счита експертизата по отношение на отговорите на въпроси 1, 4 и 5 за необосновани и реално неправилни, предвид зададените въпроси и изявления на вещото лице, въз основа на което е поискал повторна експертиза, която да отговори отново на въпросите 1, 4 и 5. Съдът е приел заключението и е допуснал извършване на повторна съдебно-геодезическа експертиза, както и че е допуснал и допълнителна такава. С повторната съдебно - геодезическа експертиза вещото лице е посочило, че през есента на 2014 г. служители на МЗХ са извършили теренни проверки на физическите блокове, в които попадат заявените парцели за всяка проверка е съставян протокол. От направената обстойна проверка на наличните данни за всеки един от заявените парцели и неговото състояние към момента на извършване на теренните проверки, вещото лице е установило разминаване спрямо установеното от МЗХ само по отношение на парцели с номера от Таблица 2, представляваща приложение към експертизата и допълнени в съдебно заседание както следва: 7, 9, 10, 20, 21, 25, 30, 31, 32, 40, 44, 47 и 48, като за всеки един от така изброените имоти вещото лице е посочила в Таблица № 2 конкретните причини, както и че е посочена и определената въз основа на наличните данни недопустима площ. На въпроса дали се стопанисват процесните имоти и същите дали са в добро земеделско състояние, предвид тяхното предназначение, експерта е описал всеки един от процесните имоти, като в колона 10 на Таблица 2 е посочена определената от СТЕ недопустима площ. Като за останалата площ е преценено, че същата е в добро земеделско състояние предвид нейното предназначение. На следващия въпрос вещото лице е отговорило, че са изготвени 19 броя приложения към СТЕ, на които е показано местоположението и посоката на заснемане на направените по време на проверките снимки с фотоапарат с вградено устройство за показване на посока и координати. Тъй като при снимките с фотоапарат няма мащабност на изображението, а освен това заснетата площ на всяка една от снимките е различна в съответствие с особеностите на терена, растителност, осветеност и пр., предвид което експертът е вписал, че СТЕ не може да установи каква част от площта на всеки един от парцелите е заснета. Вещото лице е посочило, че определянето на границите на допустимия слой не е извършено по снимките, а същите са като допълнителен материал към протоколите, удостоверяващ посещението на екипа на място и състоянието на заснетата част от парцелите. За една част от парцелите границите на допустимия слой са определени въз основа на извършените измервания с GPS, като СТЕ не е констатирала разминаване между определените чрез измервания граници и данни от измервания. А данните за местоположението и посоките на заснемане са показани в Приложение от 1 – 19. На последния въпрос вещото лице е отговорило, че в материалите по делото не е установено дали за заявените от жалбоподателя парцели за 2015 г., нито данни за тяхната допустимост през 2015 г., като земеделските стопани не са задължени да заявяват за подпомагане едни и същи парцели през всяка година. Вещото лице е посочило, че при установяване на тяхната допустимост се изследва състоянието и използването им към съответната стопанска година, тъй като то може да бъде променено. Предвид което се сочи, че СТЕ не може да съпостави допустимостта на парцелите през двете години. В съдебно заседание проведено на 05.11.2018 г., вещото лице е направило допълнения и корекции към експертизата, съответно и в Таблица № 2. Съдът е приел заключението, никоя от страните не е оспорило същото. В съдебно заседание процесуалния представител на жалбоподателя е направил отказ от поисканата и допуснатата от съда допълнителна съдебно – геодезическа експертиза, въз основа на което на основание чл. 253 от ГПК съдът е отменил определението си от 09.10.2017 г., с което е допусната същата. Съдът приема и кредитира заключението на съдебно – геодезическата експертиза в неоспорената част, както и заключението по повторната такава, като обективни и компетентно изготвени. Въз основа данните от приобщените по делото документи, настоящият състав приема, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган, в предписаната от закона форма и при спазване на административно-производствените правила. Оторизирането на заявените за подпомагане площи се извършва след административна проверка чрез Интегрираната система за администриране и контрол /ИСАК/. Тази проверка представлява пространствено съпоставяне на данните от заявленията за подпомагане с данните от Системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/. Съгласно чл. 33а, ал. 1 ЗПЗП, Министерството на земеделието и храните създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", включващ допустимите площи в рамките на всеки физически блок. По законовата делегация на чл. 30, ал. 6 ЗПЗП министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системите, в която връзка е приета Наредба № 105/2006 г. Съгласно чл. 16а, ал. 3 от последната, в приложимата й редакция, данните в СИЗП за физическите блокове и специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" се обновяват ежегодно чрез дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане, извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и на допустимата за подпомагане площ в тях, или чрез извършване на проверки на място. Чл. 16а, ал. 4 от наредбата предвижда, че теренните проверки се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и не са проверки на място по смисъла на чл. 37 ЗПЗП. Резултатите от тях се отразяват в контролни доклади, служещи за обновяване на информацията в СИЗП. В случая, видно от представените протоколи, теренни проверки на физически блокове са извършени на 24, 27, 29 и 30 октомври 2014 г. при действието на разпоредбата на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г., поради което актуализацията на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" по този метод е допустима. Неоснователно е възражението, че не е спазена установената от закона форма, тъй като не са изложени конкретни фактически основания. Видно от данните по преписката, мотивите на заповедта, послужили за издаването й, се съдържат в приложенията към нея, а именно в протоколите за извършени теренни проверки. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ, мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта длъжностни лица или органи, какъвто е и настоящият случай. Неоснователен е довода на жалбоподателя, че заповедта е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Настоящият състав, приема, че предвид установеното по-горе от фактическа страна от извършените действия и събраните данни за процесните парцели, не може да се твърди, че при издаване на процесната заповед административният орган не е изяснени фактите и обстоятелствата от значение за издаването й. На жалбоподателя е дадена възможността да подаде възражение, и видно от доказателствата по делото, той е упражнило това си право, административния орган е извършил проверка по възражението, въз основа на която същото е уважено частично. Твърдението, че на жалбоподателя не е предоставена възможност да подаде възражение с конкретни мотиви, обяснения и доказателства следва да се приеме за неоснователно, тъй като видно от т. IV на заповед №РД09-807/05.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните, е предвидено подаване на възражение по съществуващ и одобрен образец, а от т. V на същата е вписано, че не подлежат на разглеждане възражения, които не са подадени съгласно изискванията на т. IV. За изясняване на спора по делото са допуснати съдебно-геодезическа експертиза, същата е оспорена в отделни части, въз основа на което по искане на процесуалния представител на жалбоподателя, съдът е допуснал повторна експертиза. Заключението на последната е изготвено от вещо лице въз основа на материалите по делото и данните, налични в Министерство на земеделието и храните. Заключението не е оспорено от страните и съдът го възприема като обективно и компетентно дадено. По данни от последното, се установява, че през есента на 2014 г. служители на МЗХ са извършили теренни проверки на физическите блокове, в които попадат заявените парцели. Видно от приложените към заключението таблица №№ 1 и 2, вещото лице е представило в табличен вид направените по експертизата констатации. В Таблица № 2, експертът е вписало резултатите от направената проверка по отношение на всеки един от процесните парцели. Въз основа на същата експерта е достигнал до извода, че извършените от същия установявания за тридесет и шест от процесните парцели кореспондират с тези на административния орган, но по отношение на тринадесет от парцелите експертът е установил, че неправилно са определени недопустимите площи. Тези тринадесет парцела са с номера: БЗС 10361-11-2-1, БЗС10361-13-1-1, БЗС 10361-14-1-1, БЗС 44094-154-1-1, БЗС 44094-154-2-2, БЗС 44094-20-1-2, БЗС 44094-35-3-1, БЗС 44094-40-1-1, БЗС 44094-40-2-1, БЗС 76025-101-1-4, БЗС 76025-188-1-1, БЗС 76025-6-1-2 и БЗС 76025-63-2-2. С оглед установеното от фактическа страна съдът приема, че оспорената по делото заповед на министъра на земеделието и храните в частта, в която от окончателно одобрения специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" са изключени част от площите на горепосочените тринадесет на брой БЗС противоречи на приложимия материален закон. Следва да се отбележи, че в случая, към момента на подаване на възражението е приложима Наредба № 5/10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища, отменена с Наредба № 2/17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ /обн. ДВ, бр. 15/2015 г. в сила от 24.02.2015 г. /, действаща към момента на издаване на процесната заповед. Съгласно чл. 7 от последната, трайно неподходящи за подпомагане са земеделските площи, заети от дървесна или храстовидна растителност, сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени терени, като не са допустими за подпомагане части от пасища, в които тези елементи са компактно разположени и заемат заедно или поотделно повече от 100 кв. м. Допустимата за подпомагане площ от тези парцели следва да се определи въз основа на заключението на вещото лице по настоящото дело. Предвид гореизложеното, съдът приема жалбата за частично основателна - атакуваната заповед следва да се отмени в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени части от площите на БЗС 10361-11-2-1, БЗС10361-13-1-1, БЗС 10361-14-1-1, БЗС 44094-154-1-1, БЗС 44094-154-2-2, БЗС 44094-20-1-2 по отношение на установените трайно недопустими елементи в размер на 0. 09 ха, БЗС 44094-35-3-1, БЗС 44094-40-1-1, БЗС 44094-40-2-1, БЗС 76025-101-1-4, БЗС 76025-188-1-1, БЗС 76025-6-1-2 и БЗС 76025-63-2-2, като за определяне на недопустимите за подпомагане площи преписката следва да се върне на министъра на земеделието и храните със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. В останалата й част, жалбата като недоказана и неоснователна, следва да се отхвърли. С оглед изхода от спора и частичната неоснователност на жалбата, съдът не присъжда разноски с настоящото решение.