Решение № 15547 от 15.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4806/2019 г.

Решение № 15547 от 15.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4806/2019 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, чрез процесуалния представител юрисконсулт М. Стойчева, против решение № 210/20.02.2019 г. постановено по адм. дело № 181/2018 г. на Административен съд София-област, с което е отменено негово решение № 23/121/06169/3/01/04/01, изх. № 01-6500/5393/18.12.2017 г. за налагане на финансова корекция. Релевирани са доводи за допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната на атакувания съдебен акт, ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът - Б. Балабанов, в представен писмен отговор, чрез процесуалния си представител адвокат П. Василев, оспорва касационната жалба и претендира присъждане на разноски по приложен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд София-област е образувано по жалбата на Б. Балабанов, срещу решение № 23/121/06169/3/01/04/01, изх. № 01-6500/5393/18.12.2017 г. на изпълнителния директор на ДФЗ за определяне на финансова корекция в размер на 16 775. 76 лв, представляваща 18. 10 % от размера на изплатената му финансова помощ, по сключен договор № 23/121/06169/29.08.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. /ПРСР/, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. В разработения бизнес план Балабанов е заявил закупуване на земеделска техника за производство на картофи, като в таблица 12 "Производствена програма" е посочил по години, приходите от продажба на продукцията. Със заповед № 330385/5.01.2017 г. на началника на отдел РТИ при ОД на ДФЗ-София е разпоредена проверка на място след плащане, извършена в периода 17. 01-01.02.2017 г., в присъствието на бенефициера. При проверката е констатирано, че ползвателят ползва придобитите активи по предназначение, но не е достигнал прогнозните нива на заложените в бизнес плана, постъпления. По време на проверката, Балабанов е представил документи за финансовата 2016 г., видно от които приходите от продажби са в размер на 10 864 лв, при заложени стойности по бизнес плана - 157 000 лв. За констатираните несъответствия е изпратено писмо, ведно с копие от контролен лист. С писмо изх. № 01-6500/5393/11.06.2017 г. изпълнителният директор на ДФЗ е уведомил Б. Балабанов, че на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ е открито производство по налагане на финансова корекция и има право на писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция, ведно с доказателства. С писмено възражение Балабанов е оспорил финансовата корекция като е посочил, че продажбите от реколта 2016 г. са над 20% от заложените приходи в бизнес плана, но проверката на място е извършена преди да приключи реализацията на наличната продукция, както и че разликата в приходите се дължи на спад в цените на картофите. Посочил е още, че ще предприеме мерки за достигане на минимум 50 % от заложените приходи, като сключи предварителни договори за изкупуване на земеделската продукция. На база констатираните несъответствия и след обсъждане на възражението, органът издал решение № 23/121/06169/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция, с което на основание чл. 20а, ал. 2 ЗПЗП и чл. 51, ал. 1 и ал. 2 във вр. чл. 16, ал. 5 от Наредба № 8/3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007-2013 г. и т. 8. 1 във вр. т. 4. 18 от договора и чл. 70, ал. 1, т. 4, т. 7 и т. 9 във вр. чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, определил финансова корекция на Б. Балабанов в размер на 16 775. 76 лв, представляваща 18. 10 % от размера на финансовата помощ, съгласно т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. и установеното изпълнение на бизнес плана, в размер на 6. 90 % от заложените приходи за 2016 г. Въз основа събраните доказателства и назначените и изслушани по делото, заключения на съдебно-агротехническа и икономическа експертизи, АССО е счел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, но при липса на мотиви, в нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон и неговата цел. Установил, че инвестицията, предмет на договора е изпълнена, но не е постигната частта от бизнес плана, с която ползвателят е заложил приходи от продажба на картофи. Съдът е посочил, че в издадения акт, органът не е изложил мотиви за наличието на нередност, осъществена от бенефициера, както и по какъв начин неизпълнението на приходите през 2016 г. се свързва с изпълнението, функционирането и жизнеспособността на проекта. Посочил е, че не е изследвана финансовата вреда и дали тя е в причинно-следствена връзка с неизпълнението на приходите, поради което е отменил решението за налагане на финансова корекция. На първо място, неправилно съдът е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на ЗПЗП, във връзка с Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договор, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2, във вр. чл. 16, ал. 5 от Наредбата. Като не е съобразил това, съдът неправилно е приел, че административният орган не е изложил мотиви относно извършената от бенефициера нередност и нанесената вреда на общия бюджет на Европейския съюз. Допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е, че на 29.08.2014 г. между ДФЗ и Б. Балабанов е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" за закупуване на земеделска техника за производство на картофи, според чл. 1. 1 от който, Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща до 60 % от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 23/121/06169 от 25.06.2013 г. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР, като кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 10 и прилагат документите, указани в приложение № 11. Бизнес планът се представя на хартиен и електронен носител /чл. 30, ал. 1 от Наредбата/. Един от задължителните реквизити на заявлението е изготвен към него от кандидатите, бизнес план с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 години, а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период /чл. 16, ал. 2/, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството /чл. 16, ал. 5/. В Допълнителните разпоредби към Наредбата, § 1, т. 17, е описано значението на понятието "икономическа жизнеспособност", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнес плана. В конкретно приложения бизнес план бенефициерът е посочил, че със закупуването на земеделската техника се цели да се създаде модерно производство на картофи, което да отговаря на съвременните изисквания за качествена продукция. Във финансовата част са заложени приходи и разходи за всяка от 5-те години на изпълнение на бизнес плана, като за 2016 г. са заложени приходи от продажба на картофи в размер на 157 500 лв. Така, анализът на цитираните разпоредби и данните по делото установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на бенефициера, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за 2016 г., което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 31, ал. 2 от Наредбата /неправилно първоинстанционният съд сочил чл. 27, ал. 3/, решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взема с оглед съответствието му с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата и 2. гарантираните бюджети и критериите за оценка, посочени в приложение № 8, т. е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като именно доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е дала основание за одобряване на проекта му за финансиране. Съществена част от образеца към бизнес плана - Приложение № 5 към чл. 16, ал. 1 от Наредбата, е финансово-икономическия статут на проекта, отразен в част III. 2, съставен от приходна и разходна част. Кандидатът е задължен да опише производствената си програма за целия период на бизнес плана и сеитбооборота и средния добив от декар и отделно от това - всички предвидени разходи. Съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания позволяват на компетентните органи при произнасяне по проектите за финансиране да преценят изпълнението на нормативните условия за икономическа жизнеспособност. Видно от съдържанието на чл. 16, ал. 2 от Наредбата, преценката доколко проектът води до реализиране на целите по чл. 2 задължително преминава през анализ на тези два фактора - основание за вземане на решение за одобряване на решението за подпомагане по смисъла на чл. 31, ал. 2, т. 1 от подзаконовия нормативен акт. Проверката за съответствие с критериите за оценка по приложение № 8 от него също подлежат на преценка според чл. 31, ал. 2, т. 1. Касае се за преценка на две самостоятелни и значими, но независими едно от друго обстоятелства. Приходите са част от бизнес плана, носители са на информация за съответствието със задължителните условия по чл. 16, ал. 2 от Наредбата и съществена част от одобрения и финансиран проект, като цялост от разходи и планирани и очаквани приходи. Изложеното по-горе налага да се приеме, че административният орган правилно в случая е установил нарушение по т. 4. 18 и т. 8. 1 от договор № 23/121/06169, съгласно които ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора, в съответствие с одобрения проект и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, и да изпълни своите нормативни и договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми при спазване на изискванията на чл. 51 и чл. 52 от Наредбата. Противно на приетото от АССО, при проверката на изпълнението на проекта от ДФЗ е изследвано цялостното изпълнение на бизнес плана, в това число в частта му за планираните приходи, при което са направени верни изводи за финансово неизпълнение на плана за 2016 г., доколкото с реализирането на по-ниски от заложените приходи от дейността се засягат условията за изпълнение на инвестицията и тези, въз основа на които проектът на бенефициера е оценен като допустим за подпомагане. С оглед конкретно установените данни, обосновано административният орган е приел, че приходите от продажба на картофи представляват 6. 9 % от заложените приходи в бизнес плана за 2016 г., което не гарантира икономическа жизнеспособност на стопанството. В тази връзка АССО неправилно е констатирал липса на мотиви по чл. 51, ал. 2 от Наредбата за вида, степента и продължението на неизпълнението. Неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част е ясна индиция, че търговецът не е разходвал средствата ефективно, което противоречи на чл. 30, § 2, предложение второ от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. Чл. 30 от Регламента визира принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия, като принципи на добро финансово управление, а органите, отговорни за управлението и контрола на средствата на Съюза следят за спазване на тези принципи и постигане на целите от прилагането на всяка мярка /чл. 59 от финансовия регламент/. Следователно, органът обосновано и правилно е установил допуснато нарушение и като е направил грешни фактически и правни изводи за допуснати при това нарушения на административнопроизводствени правила и противоречие с приложимия материален закон, АССО е постановил неправилно решение в тази му част, което следва да бъде отменено. В останалата част, съдебното решение е неправилно, поради следното: При определяне размера на финансовата корекция - 18. 10 %, ДФЗ се е позовал на т. 30 от Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ, съгласно която бенефициерът подлежи на санкция в размер на 5 % от предоставената финансова помощ плюс установения процент на неизпълнение под 20 %, спрямо заложените в бизнес плана приходи за 2016 г. Методиката обаче е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансови корекции, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение № 23/121/06169/3/01/04/01, изх. № 01-6500/5393/18.12.2017 г. за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размера на последната, поради което и следва да бъде отменено в тази му част като незаконосъобразно. По изложените съображения, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение от страна на Б. Балабанов, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на АССО, в тази му част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. В останалата му част, решението следва да бъде оставено в сила, но по различни от изложените от жалбоподателя в първоинстанционното производство съображения - поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид изхода от спора, решението на АССО, с което ДФЗ е осъден да заплати на Балабанов разноски по делото в размер на 1 621 лв, също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство.