Решение № 1399 от 4.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11436/2017 г.

Решение № 1399 от 4.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11436/2017 г., III о., докладчик председателят Панайот Генков Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет - Гурково срещу решение № 220/21.07.2017 г., постановено по адм. д. № 460/2016 г. по описа на Административен съд – Стара Загора (АС-Стара Загора). Касаторът оспорва съдебното решение като твърди, че е недопустимо поради липса на правен интерес на жалбоподателя П., алтернативно твърди че е незаконосъобразно, немотивирано, тъй като били спазени всички законови процедури за изменение и допълнение на разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Гурково. Касационният жалбоподател иска да бъде отменено обжалваното решение и да се постанови съдебен акт, с който да бъде отхвърлена жалбата на П. П. като неоснователна. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – П. П., изразява становище за неоснователност на жалбата. Моли да бъде оставено в сила решението на АС – Стара Загора. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок, и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение № 220/21.07.2017 г., постановено по адм. д. № 460/2016 г. по описа на Административен съд – Стара Загора е отменено Решение № 168 по Протокол № 13 от проведеното на 29.09.2016 г. заседание на Общински съвет – Гурково, с което са изменени и допълнени разпоредбите на чл. 21, ал. 2, т. 2; чл. 21, ал. 2, т. 3, чл. 53, ал. 2 и ал. 3, чл. 67, ал. 1; чл. 69, ал. 1, чл. 94, ал. 1, чл. 99, ал. 1 и ал. 2 и чл. 64 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Гурково, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на императивните разпоредби на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА в приложимите редакции). Въз основа на представените по делото писмени доказателства, съдът е приел за установено от фактическа страна, че на 05.08.2016 г. на проведено заседание на Председателския съвет на Общински съвет – Гурково е направено предложение за промяна, изменение на Правилника за организацията на Общински съвет – Гурково, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. С Предложение вх. № 11-ОС-216 от 16.09.2016 г. на Председателя на Общински съвет - Гурково, в общинския съвет е внесено предложение за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Гурково, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, в частта относно разпоредбите на чл. 21, ал. 2, т. 2; чл. 21, ал. 2, т. 3; чл. 53, ал. 2 и ал. 3; чл. 67, ал. 1; чл. 69, ал. 1; чл. 94, ал. 1, чл. 99, ал. 1 и ал. 2 и чл. 64. Предложението е обосновано с необходимост някои от текстовете на ПОДОбС – Гурково, свързани с възнаграждението на общинските съветници и със сроковете на работните процедури, да бъдат прецизирани и уточнени. Проектът за изменение и допълнение на ПОДОбС е публикуван на интернет страницата на Община Гурково, с предоставена на заинтересованите лица възможност да изразят становища и да направят предложения. Предложението е разгледано, обсъдено и прието на заседание на Постоянната комисия по обществен ред, законност, местно самоуправление, контрол на решенията на общинския съвет и работа с неправителствени организации, като проектът за решение е включен в дневния ред и е внесен за разглеждане, обсъждане и приемане на заседание на Общински съвет – Гурково. С оспореното Решение № 168 по Протокол № 13 от проведено на 29.09.2016 г. заседание на Общински съвет – Гурково, са изменени и допълнени разпоредбите на чл. 21, ал. 2, т. 2; чл. 21, ал. 2, т. 3; чл. 53, ал. 2 и ал. 3; чл. 67, ал. 1; чл. 69, ал. 1; чл. 94, ал. 1, чл. 99, ал. 1 и ал. 2 и чл. 64 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Гурково, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация. Решението е прието въз основа на внесеното от Председателя на Общински съвет – Гурково предложение, при проведено поименно гласуване, в което са участвали 12 общински съветници, като 11 общински съветници са гласували "за" и един – "против". С решението е предвидено следното: 1. Чл. 21, ал. 2, т. 2 да придобие следната редакция: "За цялостната подготовка и всички участия в заседания на постоянни комисии, временни комисии и подкомисии в размер на 15 % /общо/ от средната брутна работна заплата на общинската администрация за съответния месец"; 2. Чл. 21, ал. 2, т. 3 да придобие следната редакция: "Общият размер на възнаграждението на общинския съветник в Общински съвет – Гурково, за един месец не може да бъде повече от 60% от средната брутна работна заплата на общинската администрация за съответния месец"; 3. В текстовете на чл. 53, ал. 2 и ал. 3; чл. 67, ал. 1; чл. 69, ал. 1; чл. 94, ал. 1, чл. 99, ал. 1 и ал. 2 отпада думата "работни"; 4. Ал. 1 на чл. 64 отпада и 5. Измененията и допълненията в Правилника влизат в сила от 01.10.2016 г. От доказателствата по делото не се установява проекта за изменение на Правилника, въпреки че е публикуван на интернет страницата на общината, да са приложени изискуемите мотиви. Това фактическо обстоятелство не е било спорно между страните пред първата инстанция, не се оспорва и с касационната жалба, в която се развиват само правни доводи. Решаващият съд е приел, че не е спазено изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция), съгласно което преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Въпреки публикуването му на интернет страницата, същото не е изпълнило целта на закона, тъй като проектът не е бил придружен с изискуемите се мотиви (доклад). А мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Първоинстанционният съд също така е счел, че предложението не съдържа изчерпателно императивно уредените в чл. 28, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция) изисквания и с това е нарушен чл. 28 ЗНА (в приложимата редакция), съгласно чието предписание, проект за изменение на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. С оглед установената фактическа обстановка, съдът е приел, че решението на Общинския съвет е взето при нарушаване на административнопроизводствените правила и го е отменил. Решението е правилно. Дейността по издаване на нормативни административни актове е неотменимо задължение именно на органите, осъществяващи управлението и тази дейност следва да е подчинена на основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 АПК – за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА (в приложимата редакция) изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според предписанието на ал. 2 преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, респ. доклада и предоставя 14-дневен срок за предложения и становища от заинтересованите лица. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в защита на публичния интерес, ето защо неспазването на 14-дневния срок е съществено нарушение. Нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция) следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което не е изпълнено с оглед липсата на публикувани мотиви и представлява нарушение на императивните правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен. Цитираната правна норма сочи, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране на основни принципи – принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Спазването на тези изисквания дава гаранции, че при формирането на волята на приемащия орган ще бъдат съобразени всички необходими обстоятелства, за да се приемат регулиращите определени обществени правила по един разумен, компетентен и стабилен начин. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират принципите на обоснованост, стабилност откритост и съгласуваност, които формулират и целите на разпоредбата. Липсата на мотиви към внесеното предложение за изменение на Наредбата препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и изложат становища преди приемането й. Мотивите, съответно доклада към него, съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция) трябва да съдържат: 1). причините, които налагат приемането; 2). целите, които се поставят; 3). финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4). очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5). анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изчерпателно изброените в закона изисквания, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Предвид цитираната нормативна регламентация, изводът на първоинстанционния съд за допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция) поради липса на формулировка на мотиви за налагане на измененията в Правилника, е законосъобразен. В настоящото касационно производство не са опровергани изводите на първоинстанционния съд и не са представени доказателства, водещи до друг правен резултат. Неоснователно е и възражението на касатора, че необсъждането на другите аспекти от законосъобразността на оспорените разпоредби представлява липса на мотиви, респективно основание за отмяна на съдебното решение. Констатираните съществени нарушения на процедурата по приемане на правните норми са достатъчни за обосноваване на правния извод за основателността протеста, поради което неизлагането на мотиви относно всички становища на страните по делото, не представлява в случая основание по чл. 209, т. 3 АПК. Предвид изложеното, постановеното от първоинстанционния съд решение е правилно, не страда от пороците визирани в касационната жалба и следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, трето отделение Р Е Ш И: ОСТАВЯ В СИЛА решение № 220/21.07.2017 г., постановено по адм. д. № 460/2016 г. по описа на Административен съд – Стара Загора. РешениеТО не подлежи на обжалване.