Решение № 12187 от 7.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2430/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на "Континвест" ООД, подадена чрез пълномощника адв. С. Чапразлиев, срещу Решение 260/16.01.2023 г. по адм.д. 3798/2022 г. на Административен съд София - град, с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу отказ, обективиран в писмо изх. 529000-1552/29.03.2022г. на заместник-директора на дирекция Комуникационни и информационни системи в Министерство на вътрешните работи за съгласуване на работен проект за изграждане на Локална система за оповестяване /ЛСО/ на територията на производствена и складова база на Континвест ООД, находяща се в гр. Ямбол, [улица]. В касационната жалба се навеждат касационни доводи по чл.209, т.3 от АПК срещу решението като неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди се, че отказът на органа е немотивиран и неоснователен. Претендира се отмяна на съдебното решение и на оспорения отказ, и връщане на преписката на административния орган за произнасяне с указания за правилното приложение на действащата нормативна уредба за съгласуване на ЛСО. Претендират се и разноските за двете инстанции. Ответникът по касационната жалба заместник-директорът на Дирекция Комуникационни и информационни системи при Министерство на вътрешните работи /ЗКИС-МВР/, чрез гл. юрисконсулт Г. Пеловска, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява съображения за неоснователност на касационната жалба. Намира решението за валидно, допустимо и правилно. В съдебно заседание поддържа отговора. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на адвокатския хонорар на касатора. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл.211, ал.1 от АПК, от надлежна страна по смисъла на чл.210, ал.1 от АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение, Административен съд София - град е отхвърлил жалбата на "Континвест" ООД против отказ, обективиран в писмо изх.529000-1552/29.03.2022 г. на заместник-директора на дирекция Комуникационни и информационни системи в Министерство на вътрешните работи за съгласуване на работен проект за Локална система за оповестяване /ЛСО/ на територията на производствена и складова база на Континвест АД, находяща се в гр.Ямбол, [улица]. Съдът е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, в установената форма, при липса на нарушение на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Установено е от фактическа страна, че дружеството касатор е подало с писмо вх. 529000-779/10.02.2022 г. до ДКИС на МВР за съгласуване работен проект за Локална система за оповестяване /ЛСО/ на територията на производствена и складова база на Континвест ООД, находяща се в гр. Ямбол, [улица], което има характер на искане по смисъла на чл.36, ал.7 от Наредбата. Заявлението е било разгледано от експертния съвет към административния орган на 24.03.2022 г. и е постановен отказ за съгласуване на ЛСО, като по делото е приложен протокол от заседание на ЕС с рег.5290р-4952/29.03.2022 г. и становище за отказ с рег. 5290р-4940/28.03.2022 г. В писмото с изх. 529000-1552, екз.3/29.03.2022 г. се посочва, че ЕС не съгласува подадения проект, тъй като в представения с писмо УРИ 529000-779/10.02.2022г. авариен план на обекта не са определени максималните възможни последици по чл.35, ал.1, т.1 от Закона за защита при бедствия /ЗЗБ/ за описания сценарий. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният отказ е мотивиран с обстоятелството, че обектът попада в обхвата на чл.35 от ЗЗБ; За обекти по чл.35, ал.1 от ЗЗБ, съгласно чл.36, ал.3, т.1 от Наредбата за условията и реда за функциониране на Националната система за ранно предупреждение и оповестяване на органите на изпълнителната власт и населението при бедствия и за оповестяване при въздушна опасност /Наредбата, НУРФНСРПООИВНБОВО/, застрашената територия по чл.36, ал.2, т.2 от същата Наредба се определя според максималните възможни последици, определени в аварийния план на обекта. Позовава се на предишни доклади: Във връзка с процедура по одобряване на доклад за безопасност по реда на Закона за опазване на околната среда /ЗООС/, с писмо рег.198300-5718/02.12.2016 г. по описа на Главна дирекция за противопожарна безопасност и защита на населението при Министерство на вътрешните работи /ГДПБЗН-МВР/ от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция за околната среда /ИАОС/ е представен доклад за безопасност, в който е определена застрашена зона при изтичане на хлор от варел с вместимост 1 тон (800 л) с радиус от 3,1 км. В последваща процедура с писмо рег.198300-6539/29.11.2018 г. по описа на ГДПБЗН-ЗМВР е представен доклад за безопасност, от който е видно, че застрашената зона при изтичане на хлор от варел с вместимост 800 л е 2,4 км. В приложения към УРИ 529000-779/10.02.2022 г. е определена зона с радиус 1.3 км. Тези констатации мотивирали експертния съвет да откаже съгласуване по т.3 от становище рег.5200-4940/28.03.2022 г. съответно с процесния отказ, обективиран в писмо изх.529000-1552/29.03.2022 г. на заместник директора на ДКИС, с мотива, че в представения авариен план не са определени максималните възможни последици по чл.35, ал.1, т.1 от ЗЗБ. Неправилно административният съд е приел оспорения пред него акт за мотивиран - съдържащ изискуемите за законосъобразността на акта фактически и правни основания за издаването му. Административният орган не е обосновал решението си за отказ като единствено е визирал предходни доклади от 2016 г. и 2018 г., които не са относими към конкретната процедура, с оглед изменената фактическа обстановка. Съгласно чл.35, ал.1 от ЗЗБ, юридически лица и еднолични търговци, собственици и ползватели, осъществяващи дейност в обекти, която представлява опасност за възникване на бедствие, разработват авариен план на обекта, който съдържа: 1. максимални възможни последици за персонала, населението и околната среда от авария в обекта, определени въз основа на оценка на риска; 2. мерките за ограничаване и ликвидиране на последиците от авария в обекта; 3. мерките за защита на персонала; 4. разпределението на задълженията и отговорните структури и лица за изпълнение на предвидените мерки; 5. средствата и ресурсите, необходими за изпълнение на предвидените мерки; 6. времето за готовност за реагиране на структурите и лицата по т. 4; 7. реда за информиране на органите на изпълнителната власт при необходимост от въвеждане на плановете за защита при бедствие. Чл.35, ал.3, т.1, 2 и 5 от ЗЗБ, сочи, че лицата по ал.1: 1. утвърждават и актуализират при промяна на обстоятелство плана по ал.1; 2. организират провеждането на тренировки по изпълнение на аварийния план най-малко веднъж годишно; 5. изграждат и поддържат локални системи за оповестяване за осигуряване на ранно предупреждение на персонала, компетентните органи и населението. Според чл.35, ал.6 от ЗЗБ, локалните системи за оповестяване по ал.3, т.5 осигуряват възможност за: 1. незабавно подаване на сигнал към съответния оперативен център на Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" - МВР, при възникване на авария; 2. предупреждаване на населението чрез задействането им от съответния оперативен център на Главна дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" - МВР. Идно от чл.35, ал.7 от ЗЗБ, условията и редът за изпълнението на изискванията на ал.6 се определят с наредбата по чл. 62, ал. 2, т. 5 от закона. Съгласно чл. 36, ал. 6 от Наредбата, министърът на вътрешните работи или оправомощено от него лице издава становища за съответствието на проектите за изграждане на ЛСО с нормативно установените изисквания към този вид системи. За изпълнение на чл. 36 от Наредбата със заповед на министъра се създава експертен съвет, в чиято компетентност е да разглежда постъпилите проекти, да изготвя становище и да дава указания/ препоръки., респективно, съгласно т. 4 от раздел ІІ на заповедта 8121з-1116/09.10.2019г. - да приема решения за съгласуване на проектите/ техническите задания при липса на недостатъци или след отстраняването им, които се утвърждават от директора на ДКИС. Безспорно, в правомощието на административния орган е да откаже съгласуване при установено несъответствие на проекта с условията за съгласуване. Отказът е постановен затова, че в представения авариен план не са определени максималните възможни последици по чл.35, ал.1, т.1 от ЗЗБ. За да откаже съгласуване обаче, административният орган е следвало да укаже на заявителя в какво конкретно се изразява това несъответствие на проекта, на кое от условията за съгласуване не отговаря като уточни кои от възможните последици за персонала, за населението и/или за околната среда от авария в обекта приема, че не са определени въз основа на оценка на риска, респективно да посочи какво конкретно не е изпълнено. И в становището за отказ на експертния съвет, от което е заимствано съдържанието на оспореното писмо, липсват указания относно евентуално допълнение или изменение на проекта. Създаденият за изпълнение на чл. 36 от Наредбата експертен съвет е следвало да разгледа постъпилите проекти, да изготви становище и да даде указания/ препоръки, респективно - да приеме решение за съгласуване на проектите/ техническите задания при липса на недостатъци или след отстраняването им. При констатиране недостатъци на аварийния план, експертният съвет е следвало да укаже в какво конкретно се изразяват те с цел отстраняването им, но не е сторил това. По тези съображения твърдението на касатора за неспазване на законовата форма за издаване на оспорения административен акт, поради наличие на бланкетни мотиви, е основателно. Липсата на ясни мотиви, на обоснованост на административния акт нарушава правото на защита на адресата му и възпрепятства осъществяването на съдебния контрол за законосъобразност, което е самостоятелно основание за отмяната му. Основателно е и възражението на касатора за съществено нарушение на административнопроизводствените правила, опорочаващо волята на административния орган. При приемането на документацията за аварийния план и разглеждането му са допуснати процесуални нарушения, довели до непълно установена фактическа обстановка по случая, както и до постановяване на административен акт с неправилно приложение на материалноправните разпоредби към фактите и обстоятелствата по случая. Накърнено е правото на защита на касатора на законните му права и интереси, както и възможността му да направи своевременни и адекватни възражения и пояснения във връзка с подадения авариен план. В протокола за проведеното заседание на експертния съвет липсва запис от направено обсъждане на представената документация. Изготвеното становище също не посочва подробно изложение на доводите на експертния съвет, а се позовава на предходни планове от 2016 г. и 2018 г., които не са относими и приложими към конкретната процедура, тъй като не отчитат евентуалната промяна в обстоятелствата. Едва във фазата на съдебното производство от административния орган е отчетено и обсъдено обстоятелството, че дружеството е провело съответната процедура и получило одобрение от ИАОС и МОСВ за намаление на количеството опасни вещества, съхранявани на площадката, довело до заличаването му от Публичния регистър съгласно чл.111, ал.1, т.6 от ЗООС /министърът на околната среда и водите поддържа публичен електронен регистър на предприятията и съоръженията с нисък и висок рисков потенциал/ и не се класифицира като предприятие с висок или нисък рисков потенциал. Административният орган, макар и формално да е провел процедура по приемане и разглеждане на искането за одобряване на авариен план на касатора, не е спазил задълженията си по чл.35 и чл.36 от АПК за пълно и всестранно изясняване на фактическата обстановка, което е довело до формирането на неправилни правни изводи, несъответни на действителното фактическо положение, респективно до издаването на незаконосъобразен административен акт. На следващо място, АССГ неправилно е приел, че в производството не са ангажирани доказателства, годни да обосноват изводи различни от формирания от административния орган. По делото е назначена съдебно-техническа експертиза, в заключението на която, неоспорено от страните, се приема, че в представения авариен план са определени максималните възможни последици по чл.35, ал.1, т.1 от ЗЗБ, като наличното количество на площадката на дружеството е 9,48 т. в рамките на допустимия капацитет според заключението на СТЕ от 9,5 т. Видно от приложените по делото писмени доказателства - заключение на СТЕ, аварийни планове процесният и предходни такива, "Континвест" ООД има изготвен, поддържа и актуализира авариен план за предпазване на персонала, населението и околната среда при авария в обекта със съответните сценарии за възможни по-тежки варианти за разхерметизиране на съдовете с хлор, на основание чл.35, ал.1, т.1, от ЗЗБ; локалната автоматизирана система за оповестяване и контрол е приведена в съответствие с изискванията на ЗЗБ на основание чл.35, ал.3, т.5, ал.6 и ал.7 от ЗЗБ. Дружеството разработва и поддържа планове по организацията за защита при бедствия в процесната производствена база на "Континвест" ООД - авариен план на обекта; обучение и тренировки за изпълнение на аварийния план; оповестяване на персонала, силите на Единната спасителна система и местната власт; локална система за оповестяване; индивидуални средства за защита на дихателните органи и кожата /ИСЗ/. Представени са били и резултати от симулации за аварии с изтичане на хлор от опаковка с вместимост от 1000 кг хлор с използването на програмата ALOHA /Aerial Location Of Hazardous Atmosphere/, разработена от Американската агенция по опазване на околната среда. Според заключението на вещото лице, при евентуално изтичане на хлор от варел с вместимост един тон дружеството е предприело всички мерки за локализиране на авария. Също така е доказано, че вследствие на повреда на един от съдовете не може да последва взрив на други или съседни съдове съдържащи хлор или така наречения "ефект на доминото". Посочено е също, че при повреда на един съд с взетите мерки от "Континвест" ООД може да се локализира и ограничи изтичането на хлор в съответния приложим и изчислен от СТЕ периметър. В същия смисъл е решение 2168 от 01.03.2023 г. по адм.д.5703/2022 г., шесто отд. на ВАС, служебно известно на настоящия касационен състав. Гореизложеното обосновава незаконосъобразност на издадения отказ. Налага се изводът, че при постановяване на решението АССГ е приложил неправилно материалния закон и правният му извод за законосъобразност на проверявания акт е неправилен. При наличие на касационните основания по чл.209, т.3 от АПК, съдебното решение следва да бъде отменено и на основание чл.222, ал.1 от АПК, т.к. не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по същество, с което административният акт следва да бъде отменен и преписката - върната на органа за ново произнасяне по искането, съгласно мотивите на настоящото решение. При новото произнасяне административният орган следва да изясни всички релевантни за случая факти и обстоятелства, в съответствие с изискванията на чл.35 и чл.36 от АПК, и след като извърши преценка относно наличието на нормативно установените изисквания по чл.35 ЗЗБ вр. с чл. 36 от Наредбата, да се произнесе с мотивирано решение по искането за съгласуване на проекта за изграждане на ЛСО на територията на производствена и складова база на Континвест ООД в гр. Ямбол, като изложи конкретни фактически и правни основания. С оглед изхода на спора, основателна се явява претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции, съгласно приложен списък за разноски по чл.80 от ГПК. За касационната инстанция следва да се присъди сумата от 1870,00 лева, включваща 370 лева заплатена държавна такса и 1500 лева адвокатско възнаграждение. С оглед фактическата и правна сложност на казуса не следва да се възприеме за основателно възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение на касатора. За първата инстанция следва да се присъдят: 50 лева държавна такса, 600 лева адвокатско възнаграждение и 300 лева възнаграждение за вещо лице. Общата сума за двете инстанции е 2820 лева.