Решение № 454 от 14.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 6565/2020 г.

Решение № 454 от 14.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 6565/2020 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационен протест, подаден от прокурор от Окръжна прокуратура Бургас против решение № 442 от 16.03.2020 г., постановено по адм. д. № 2905 по описа за 2019 г. на Административен съд - Бургас в отхвърлителната му части частта за разноските. Твърди се неправилност на решението в обжалваната част поради нарушение на материалния закон и необоснованост, а липсата на конкретни мотиви и съображения досежно оспорването на чл. 14, ал. 2 от се оспорва като съществено нарушение на съдопроизводствените правила - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК и се иска отмяната му. Твърди се, че Наредба за осигуряване на обществения ред, спокойствието, сигурността на гражданите, за опазване на общинската собственост и околната среда, за безопасността на движение на територията на Община Приморско, приета от Общински съвет – Приморско с Решение № 087 от Протокол № 007/27.03.2012 г. е била оспорена изцяло поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по нейното приемане, и по-конкретно - нарушение на чл. 26, ал. 1 и 2 ЗНА в приложимата редакция - ДВ бр. 46 от 2007 г. - нарушение на изискването за публикуване на проекта на интернет страницата на общинския съвет и предоставяне на 14 дневен срок за за предложения и становища и мотиви към предложението за проект, проектът не е бил обсъждан или разясняван, преди и след внасянето му за обсъждане в ОбС., което сочи на на нарушение на принципите на откритост и съгласуваност. Отделно от това като противоречащи на норми от по-висок ранг са оспорени конкретни разпоредби, посочени в протеста. Според касационния оспорващ административният съд неправилно в решението си не е приел наличие на нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт и неправилно е отхвърлил протеста по отношение на конкретно оспорените норми на чл. 13, ал. 2 и ал. 3, на чл. 14, ал. 2 и на чл. 47 от наредбата. Иска се отмяна на решението в отхвърлителната част и се претендират се направените по делото разноски. Ответникът по касационната жалба - Общински съвет Приморско не изразява становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за основателност на касационния протест и неправилност на постановеното решение на АС - Бургас в обжалваната част. Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, поради което е допустим за разглеждане по същество, а разгледан по същество е основателен. С обжалваното решение АС - Бургас е разгледал по същество протест на прокурор от Окръжна прокуратура гр. Бургас, против разпоредбите на чл. 2, ал. 2 и ал. 3, чл. 6, ал. 1, ал. 4 и ал. 5, чл. 10, ал. 1, ал. 4 и ал. 5, чл. 13, ал. 2, чл. 14, ал. 2, чл. 33, ал. 2 в частта относно "до 300 лв. ", чл. 44 и чл. 47 от Наредба за осигуряване на обществения ред, спокойствието, сигурността на гражданите, за опазване на общинската собственост и околната среда, за безопасността на движение на територията на Община Приморско, приета от Общински съвет – Приморско с Решение № 087 от Протокол № 007/27.03.2012 г. С решението си съдът е отменил като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 4, ал. 2 и ал. 3, чл. 6, ал. 1, чл. 10, ал. 1, ал. 4 и ал. 5, чл. 33, ал. 2 в частта относно "до 300 лв. ", чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за осигуряване на обществения ред, спокойствието, сигурността на гражданите, за опазване на общинската собственост и околната среда, за безопасността на движение на територията на Община Приморско. Постановил е диспозитив, с който е отхвърлил протеста в останалата част. Изложил е мотиви досежно оспорването на чл. 13, ал. 2 и 3 и чл. 47 от наредбата като е посочил, че протестът е неоснователен в тази част по следните съображения: разпоредбите на чл. 13, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата, които имат следното съдържание: Чл. 13, ал. 2 - При нарушение на разпоредбите на ал. 1 на виновните лица се налага наказание глоба от 50 до 200 лв. Чл. 13, ал. 3 - При повторно нарушение на разпоредбите на ал. 1 на виновните лица се налага наказание глоба в размер от 200 до 400 лв.. Посочил е, че прокурорът е направил уточнение, че тези две разпоредби се протестират във връзка с алинея 1, т. 1-5 на чл. 13 от Наредбата, но алинея 1 не е предмет на протеста. В тази част оспорването съдът е счел за неоснователно, като е посочил, че чл. 13, ал. 1 от Наредбата съдържа изброяване в 5 точки какви са задълженията на стопаните на кучета, като посочва, че част от тях са уредени в различни закони – напр. задължението по т. 1 - Да регистрират в Общината вида, пола и броя на притежаваните от тях кучета в срок от 3 работни дни, считано от датата на придобиването на кучето, а при раждане на новородено куче - не по-късно от 30 дни от раждането му, посочва, че това задължение е различно уредено в чл. 117 от ЗМДТ. Задълженията по т. 2 – да разхожда кучето с повод (б. "а") и намордник, съгласно б. "в" на т. 2 на алинея 1 на чл. 13 посочва, че са уредени в чл. 177, ал. 1, т. 3 от Закона за ветеринарномедицинската дейност, който в нормата на чл. 428 регламентира и санкцията за неизпълнение на това задължение – глоба в размер на 100 лв. Съдът е приел, че по същество прокурорът не оспорва някоя от точките от 1 до 5 на алинея 1 на чл. 13 от Наредбата, а протестира само двете санкционни алинеи, които обаче са приложими за всяко от нарушенията по т. 1-т. 5. Не се иска отмяна на Наредбата в тази нейна част, която, дори и да се окаже противоречаща на някои законови текстове, както посочва прокурорът – т. 1 и т. 2, санкционните норми се прилагат по отношение на останалите точки, за които не се твърди незаконосъобразност. В този смисъл, санкционните норми са приложими за всяко едно от нарушенията и ако се отменят, то част от нарушенията биха останали несанкционируеми, а от друга страна няма доводи и не се констатира законово противоречие, ако санкционните норми се прилагат по отношение на нарушенията в точки от 3 до 7. Отхвърлено е и оспорването на чл. 47, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от Наредбата, които имат следното съдържание: Чл. 47, ал. 1 - Изпълнителите на строителни или ремонтни работи са длъжни да възстановят прокопаните или повредени по друг начин пътни и тротоарни настилки, площади, зелени площи и други, в срока указан в разрешението за прокопаване, като и да почистят района за своя сметка; Чл. 47, ал. 2 – Да не допускат замърсяване извън строителните обекти, чрез поставяне на плътни заграждения, чакълиране на подходите, а района около тях почистват и измиват периодично за своя сметка; Чл. 47, ал. 3 – Да не допускат замърсяване на уличните платна, асфалтовите настилки и тротоарите с кал, пръст и други строителни отпадъци; Чл. 47, ал. 4 - При нарушение по ал. 1, ал. 2, и ал. З на нарушителите се налага наказание глоба от 1000 до 5000 лв. Посочените разпоредби са били оспорени по съдебен ред поради противоречието им с чл. 72, ал. 2 от ЗУТ, съгласно който при повреди на подземните мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, които трябва да бъдат отстранени незабавно, възложителят или експлоатационното дружество може да започне работите веднага, като уведоми за това съответната общинска администрация и собствениците на засегнатите поземлени имоти. Съдът е приел, че протестът е неоснователен в тази част, тъй като липса на идентичност на урежданите обществени отношения и не се констатира твърдяното противоречие със закона. Наредбата в чл. 47 съдържа друг вид уредба, неотнасяща се към внезапно възникнали повреди, а е насочена към задължение за възстановяване на повредени настилки в резултат на разрешеното прокопаване, почистване на района, недопускане на замърсяване на уличните платна и др. По законосъобразността на чл. 14, ал. 2 не са изложени конкретни мотиви, но отхвърляне оспорването на тази разпоредба се включва в общия отхвърлителен диспозитив на обжалваното решение. В тази част липсата на мотиви в решението на административния съд се определя като съществено нарушение на съдопроизводствените правила. По отношение на твърдените нарушения на чл. 26, ал. 1 и 2 ЗНА административният съд е приел, че проектът на Наредбата е публикуван на 06.03.2012 г. на интернет страницата на Община Приморско, като се е позовал на приложената разпечатка. Приел е, че предложението за обсъждането и приемането е внесено от председателя на Комисията по законност и нормативна уредба към Общинския съвет с предложение вх. № 534/12.03.2012 г., а предложението е било надлежно мотивирано. Посочил е че заседанието по приемането на Наредбата е проведено на 27.03.2012 г., и е приел, че процедурата по разгласяването на проекта е надлежно проведена, при спазване на нормативния 14-дневен срок, считано от публикацията до приемането на Наредбата, съобразно нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (изм., прил. ред.), а оспорването в тази част е неоснователно. Съгласно чл. 26 ЗНА в относимата редакция ДВ, бр. 46 от 2007 г. изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Според ал. 2 на същата разпоредба преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Законовата норма ясно разписва задължение за вносителя, което законодателят изисква за да гарантира спазването на принципите, посочени в ал. 1, срокът от 14 дни по ал. 2 да е изтекъл преди внасяне на проекта за приемане от компетентния орган. Видно от доказателствата, проектът на наредбата е бил публикуван на 06.03.2012 г., а е внесен за обсъждане на 12.03.12 г., т. е. срокът по ал. 2 на чл. 26 ЗНА не е спазен, предоставеният срок за запознаване е значително е бил по-кратък от законоустановения. Императивният характер на изискването за спазване на срока по чл. 26, ал. 2 ЗНА следва от задължението на компетентния орган, приемащ нормативния акт съгласно чл. 77 АПК да го издаде след обсъждане на проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения. От преписката, приета по делото е видно, че предложението за приемане на наредбата не е било съпроводено с представяне на нарочни мотиви и доклад, липсва дори сведение дали по публикувания, макар и само за 7 дни, проект са постъпили възражения и предложения. В тази насока изводите на административния съд, че процедурата по приемането на наредбата е била съобразена с императивните законови изисквания са неправилни, не се подкрепят от доказателствата по делото и са в противоречие със закона. Обстоятелството, че наредбата е била приета от общинския съвет на 27.03.2012 г. не сочи на изпълнение на законовото изискване на чл. 26, ал. 2, при положение, че проектът на 12.03.2012 г. вече е внесен за приемане в общинския съвет. В тази насока съществено е нарушена процедурата, визирана в цитирания законов текст. Публикуването на проекта и мотивите за изработването му във всичките му части цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица в предоставения от законодателя срок. Предвид задължителния характер на това законово изискване, неизпълнението на посоченото процедурно правило винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяна на акта. При постановяване на процесния нормативен подзаконов административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като оспорената наредба е издадена в несъответствие с императивните норми на чл. 26, ал. 5 от ЗНА Затова е основателно възражението в касационната жалба, че при приемането на наредбата е нарушен чл. 26, ал. 1 и 2 от ЗНА, като допуснатото нарушение е самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт. При тези данни настоящият състав намира, че констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство. Административният орган не е спазил административнопроизводствените правила по издаването му. В конкретния случай са осъществени процесуални нарушения, които пряко рефлектират върху основни принципи и начала на административното производство – законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, уредени в чл. 4, 8, 12 и 13 от АПК, както и на принципите, въведени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съгласно който текст изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, откритост, предвидимост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност. В този смисъл са и Решение № 8709 от 27.06.2018 г. по адм. д. № 2751/2017 г., IV отд. на ВАС, Решение № 9566 от 12.07.2018 г. по адм. д. № 348/2018 г., VII отд. на ВАС, Решение № 11894 от 7.11.2016 г. по адм. д. № 4272/2016 г., II отд. на ВАС, Решение № 9198 от 12.07.2017 г. по адм. д. № 3024/2017 г. на 5-членен състав на ВАС.