Определение № 12086 от 11.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2825/2024 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на „Център за защита правата в здравеопазването“, ЕИК 175372371, гр. София, [улица], представлявано от С. К., председател на Управителния съвет, подадена чрез адвокат С. Величкова, срещу чл.68 от Правилника за прилагане на Закона за хората с увреждания. В жалбата се иска прогласяване нищожността на разпоредбата, алтернативно- отмяната й като незаконосъобразна. Излагат се доводи, че е налице липса на компетентност поради излизане от законовата делегация, съществени нарушения от материалноправно естество и несъответствие с целта на закона при изменение на посочената разпоредба на подзаконовия нормативен акт с Постановление №144/29.06.2022 г. за изменение и допълване на Правилника за прилагане на Закона за хората с увреждания /ППЗХУ/, приет с Постановление №65 на МС от 2019 г. Жалбоподателят счита, че за сдружението е налице правен интерес от обжалване на процесната разпоредба, защото същото осъществява дейност в обществена полза, с основни цели, свързани със създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, защита на индивидуални и колективни права на граждани и организации в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални дейности, произтичащи от нормативните актове и международните споразумения, подписани от Република България, т.е. сдружението има качеството на организация по смисъла на §1, т.2 АПК. Предвид обстоятелството, че чл.68 от ППЗХУ пряко ограничава правото на хората с увреждания да получат помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия, определени индивидуално с медицински документ, то сдружението, с оглед целите и предмета си на дейност обосновава правен интерес, намирайки че с факта на своята регистрация е призвано да защитава правата на гражданите в сферата на здравеопазването, каквито са и хората с увреждания. Освен това счита, че правото на оспорване произтича от действието на Тълкувателно решение № 2/12.02.2010 г. на Върховния административен съд по тълк.д. № 4/2009 г. на Общото събрание на колегиите. Позовава се на съдебна практика. Искането е съдът да прогласи нищожност, алтернативно да отмени атакуваната правна норма, като се претендират разноски с приложен списък по чл.80 ГПК. Ответникът– Министерски съвет, представляван от правен съветник в Дирекция „Правна“, оспорва жалбата като недопустима, а по същество и като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Предвид исканията за присъединяване, на основание чл.189, ал.2 АПК, по делото са конституирани като страни и министърът на здравеопазването, и управителят на НЗОК, които молят оспорването да бъде отхвърлено. Представителят на Върховната прокуратура намира жалбата за допустима, но неоснователна. С протоколно определение от 15.10.2024 г., съдът е дал ход по същество на спора и е обявил делото за решаване. В срока за произнасяне, съдът съобрази, че жалбата е недопустима поради липса на правен интерес. Правният интерес е процесуалноправно понятие и се свързва с призната от закона възможност да се търси съдебна защита. Поражда се от засягане на законни интереси, субективни права или свободи. Правният интерес трябва да е личен и пряк, което означава че със самата отмяна на оспорения административен акт ще се отстрани настъпващата или настъпилата щета от изпълнението на административния акт. Характерът на акта следва да се определи от качеството на издателя на акта и от последиците, които този акт поражда. Предмет на оспорване в конкретния случай е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК. Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт - изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбата на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ е недопустима за разглеждане поради липсата на правен интерес от оспорване разпоредбата на чл.68 от ППЗХУ. Действително, сдружението има качеството на организация по смисъла на §1, т.2 от АПК, както се посочва в жалбата, и представлява правен субект, който може самостоятелно да встъпва в правни отношения с други лица и да бъде носител на права и задължения, респективно да притежава процесуална правоспособност за защита на тези права и задължения по съдебен ред, но правото на оспорване на нормативния акт ще е налице тогава, когато са съобразени условията в чл.186 АПК. Съгл. чл.68 /изм.ДВ, бр.50/2022 г., в сила от 01.07.2022 г./ в случаите по чл.73 от Закона за хората с увреждания помощните средства, приспособленията, съоръженията и медицинските изделия на които хората с увреждания имат право, се предоставят след индивидуалното им определяне за лицето с медицински документ, издаден от ЛКК, ТЕЛК или НЕЛК, при съобразяване на медицинските условия, експлоатационните срокове и необходимите медицински документи за предоставянето, посочени в утвърдената от НЗОК спецификация и спецификацията- списък по наредбата по чл.30а, ал.4 от Закона за медицинските изделия. От така разписаната разпоредба се установява, че нейните адресати са хората с увреждания, които имат право на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия. „Център за защита правата в здравеопазването“ не се явява адресат на подзаконовия акт и не представлява част от правоотношенията, които се уреждат с него, защото не се установява по безпротиворечив начин, че той нарушава или застрашава неговите права, свободи или законни интереси, или че поражда задължения за него. Сдружението е регистрирано с цел създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, както и за защита на индивидуални и колективни права на граждани и организации в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални дейности, т.е. предметът на дейност и целите на сдружението не кореспондират пряко със защитата правата и интересите на хората с увреждания, които регулира оспорената правна норма. Не би могло да се приеме, че сами по себе си посочените цели, средства за тяхното постигане и предмет на дейност създават мандат за защита на чужди субективни права, още повече че процесуалната субституция, регламентирана в чл.26 ал.2 ГПК, приложима на основание чл.144 АПК, е допустима единствено и само по силата на закона, каквато законодателна уредба в случая липсва. В този смисъл не може и да се приеме, че тези цели, средства за тяхното постигане и предмет на дейност пораждат правен интерес за оспорването на всички видове административни актове в областта на здравеопазването, както и не се доказва засягането на общи права, свободи или законни интереси, респ. пораждането на задължения за членуващите в сдружението лица /без яснота колко и кои са субектите, формиращи числения му състав/. „Център за защита правата в здравеопазването“ не е организация, която осъществява дейности в областта на правата на хората с увреждания и не отговаря на критериите за организация по смисъла на §1, т.11 и 12 от ДР на ЗХУ. Доводите на жалбоподателя, че при промяната на атакуваната разпоредба на чл.68 ППЗХУ се ограничава достъпа до помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия и се игнорират потребностите на хората с увреждания не намира опора не само в Закона за хората с увреждания, но и в устава и целите на организацията, а именно- да защитава индивидуалните и колективни права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването. Аргумент в подкрепа на становището за липса на правен интерес е и приетото в Тълкувателно решение №2 от 25.07.2023 г. на ВАС по т.д.№4/2022 г. на Общото събрание на І и ІІ колегия, че „…законодателят, с оглед гарантиране интересите на хората с увреждания, е предвидил специални правни норми, които да обезпечат защитата на тези хора, включително чрез застъпничество и посредничество. Изрично в раздел пети от ЗХУ е посочено, че се урежда „достъпът до правосъдие и правна защита на хората с увреждания“, което включва и възможността за атакуване на подзаконови нормативни актове“, както и че в хипотезата на чл.186, ал.1 от АПК право да оспорват подзаконови нормативни актове имат организациите, които са учредени съобразно специалните разпоредби на ЗХУ и Закона за социалните услуги. Касае се за строго специфична и отговорна дейност във връзка със защитата на правата на хората с увреждания. Тези специални разпоредби във връзка с изискванията към организациите за хората с увреждания дават необходимите гаранции, че правата на тези хора пълноценно ще бъдат защитени.“ В този смисъл предметът на дейност и целите на сдружението, които са прекалено общи, без конкретика, сами по себе си не са достатъчни, за да обосноват правния интерес така, както същият е дефиниран в нормата на чл. 186, ал. 1 от АПК, та дори и по смисъла на ТР № 2/12.02.2010 г. на ВАС по т.д. № 4/2009 г., аргумент, който се посочва в жалбата. Наличието на пряк, личен и непосредствен правен интерес от оспорването, освен с предмета на дейност и целите на сдружението, следва да се преценява и с оглед сферата, в която се проявяват правните последици на оспорената нормативна разпоредба от ППЗХУ и дали от тази гледна точка може да се приеме, че са засегнати лични права и законни интереси на оспорващия или на неговите членове. Настоящият тричленен състав на ВАС, шесто отделение, счита, че в настоящия случай задължителните указания в ТР № 2/12.02.2010 г. на ВАС по т.д. № 4/2009 г., на които се позовава жалбоподателя, следва да се съобразят във връзка със задължителното тълкуване в т. II на решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к.д. № 11/2006 г. Според мотивите на КС: "Легитимацията при съдебната защита на правата от страна на гражданите и юридическите лица срещу актове на изпълнителната власт, която допуска Конституцията, е максимално отворена, но не и безгранична. В това отношение законодателят се е съобразил с разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и не е предвидил actio popularis или възможността на всеки всякога и за всички да атакува актове на изпълнителната власт, дори когато ничии права не са нарушени или потенциално застрашени. Именно възможността за въвеждане на actio popularis би влязла в противоречие с изискванията на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и би следвало да се обяви за противоконституционна. В случай, че се възприеме позицията, че всеки всякога и за другите може да атакува актове на изпълнителната власт дори когато не само негови лични, а и ничии права не са нарушени или застрашени, то тогава правото на защита се отъждествява с публичната функция за контрол на законността и правозащитната дейност на държавните органи. Принципната разлика между правото на защита срещу изпълнителната власт и правозащитната дейност на овластените държавни органи се състои в това, че тези две форми за контрол на законността имат различни основания, от които произтича правнозащитената възможност да се атакуват подзаконовите нормативни актове. При държавните органи защитата на законността произтича от мандата, възложен им чрез избор или назначаване и овластяването им с правомощия в Конституцията и законите. Те защитават правата на всички, без да имат личен интерес, обусловен от нарушени или застрашени права по силата на пълномощията си, произтичащи от политическото представителство. С други думи, от прякото или индиректно упълномощаване от суверена да бранят правовата държава и демократичното управление. Правото на съдебната защита и обжалването на подзаконови административни нормативни актове за гражданите и юридическите лица възниква единствено при засягане или обременяване със задължения, тъй като липсва пълномощие или мандат да бъдат защитавани правата, законните интереси или обременяването със задължения на други граждани". Ако свободно определените от сдружението цели обосновават правния й интерес, това означава, че тя може да оспорва по своя преценка и винаги всички действащи подзаконови нормативни актове. Правният интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК за оспорване на подзаконовите нормативни актове обаче не може да възникне предварително и по принцип по силата на регистрирания от юридическите лица с нестопанска цел предмет на дейност и обявените от тях цели. Правният интерес във всеки конкретен случай се поражда в зависимост от въздействието, което подзаконовият нормативен акт оказва в правната сфера на оспорващия. Юридическите лица с нестопанска цел, които се обявяват в защита на обществен или съсловен интерес или на засегнати права или свободи на определена обществена група или на всички граждани и организации на територията на страната в резултат на действието на подзаконов нормативен акт, трябва конкретно да обосноват връзката между акта и извършваната от тях дейност в обществена полза, за да имат право да го оспорват. Трайна и последователна е съдебната практика и теория, че е недопустимо да се подава жалба в защита на чужди права или законови интереси, при липса на пълномощие и мандат за такава защита /виж чл.26 ал.2 от ГПК приложим субсидиарно на основание чл.144 от АПК/. Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ не е установило извършване на дейност в обществена полза в сферата на защита на хората с увреждания, т.е. процесната разпоредба по своя предмет на правно регулиране не рефлектира върху правния субект, като не засяга обективно законните му интереси, установени от законно регистрираните му цели. В този смисъл и доколкото сдружението е регистрирано като организация за осъществяване на дейност в обществена полза съобразно чл.2, ал.1 ЗЮЛНЦ, то дефинирането на конкретен правен интерес, като абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на жалбата, преминава неминуемо и през обосноваването на тезата какъв е конкретно засегнатият в казуса обществен интерес. Следва да се подчертае отново, че извършването на дейност в полза на обществото, респ. на отделни обществени групи, чрез обявените идеални цели, не може да предпостави възникването „по принцип“ на право на жалба на тази категория правни субекти срещу нормативните актове, а е необходимо установяване на пряко засягане на обществения интерес, за да имат тези организации право да повдигнат спор за тяхната законосъобразност. Оспореният в случая подзаконов нормативен акт въздейства върху определен вид строго специализирани отношения, и тъй като има ограничено приложно поле и специфичен предмет, не препятства по никакъв начин извършваната от сдруженията дейност с идеална цел, нито засяга определен обществен интерес така, както той е дефиниран в посочените в устава цели. Изложените обстоятелства и нормативна уредба изключват съществуването на правен интерес за Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ от оспорването на чл.68 от Правилника за прилагане на Закона за хората с увреждания. Наличието на правен интерес е абсолютна положителна процесуална предпоставка за разглеждане и произнасяне по оспорването, поради което за съда не е налице процесуалната възможност за постановяване на решение по същество на жалбата. Жалбата, като недопустима, следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото- да се прекрати. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното искане за присъждане на разноски пред настоящата инстанция, на Министерски съвет и на министерство на здравеопазването се дължат разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение в размер на по 100 лева за всяка страна, на осн. чл.143, ал.3, вр. с чл.37 от Закона за правната помощ. Водим от горното, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,