Определение № 3297 от 28.03.2023 г. на ВАС по адм. д. № 901/2023 г.

Образувано е по частна жалба на „Еко Партнърс България“ АД, гр. София, чрез прокуриста А. Спасова, против Определение от 03.01.2023 г. на Върховен административен съд (ВАС), тричленен състав на второ отделение по адм. дело № 11939/2022 г., с което е оставено без уважение искането на дружеството за спиране изпълнението (действието) на оспорения подзаконов нормативен акт в оспорените му части, а именно – чл. 73, ал. 3, Приложение № 8 към чл. 58, ал. 1, т. 1 и чл. 62, ал. 1, т. 1, отмяната на чл. 9, ал. 6, чл. 57, т. 16 и т. 20, чл. 61, т. 11, т. 12 и т. 13, чл. 10, ал. 2, чл. 25а и § 1, т. 33 от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки (НООО) и допълнителните разпоредби на НООО, изменения приети с Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 419 от 14.12.2022 г., обн. ДВ бр. 100/16.12.2022 г. Твърди се, че определението е неправилно поради необоснованост – основание за отмяната му по чл. 209, т. 3 вр. чл. 236 АПК. В подкрепа на твърдението си жалбоподателят сочи, че тричленният състав на ВАС е направил погрешна преценка относно възможните значителни и трудно поправими вреди, които биха настъпили от приложение на оспорените разпоредби. Аргументира се, че с оспорените разпоредби на практика се извършва преуреждане на начина на упражняване на дейността на организациите по оползотворяване, както и нейното отчитане, при това в самия край на календарната година, без да е предвидено отложено действие на нормите, което ги поставя в обективна невъзможност да изпълнят задълженията си, а последното би могло да доведе до санкциониране, включително отнемане на разрешителни за извършване на дейността и усвояване на представени като обезпечение банкови гаранции. Допълва, че при отмяна на оспорените разпоредби ще е налице нова промяна на правилата за извършване на дейността в следващия период, което е в противоречие с принципа на правна сигурност. Частният жалбоподател счита, че съдът неправилно е приравнил евентуалните вреди само до възможните имуществени такива. Намира, че съдът не следва да обсъжда вредите в контекста на отнетото разрешително за извършване на дейността на „Еко Партнърс България“ АД и усвояването на представената от него банкова гаранция, за което признава, че не са представени доказателства, а дължи изследване на възможността за хипотетично настъпване на вреди, доколкото в ситуация като неговата, приложението на оспорената разпоредба на чл. 73, ал. 3 НООО ще причини значителна и трудно поправима вреда. В тази връзка сочи, че доказателства за значителен размер на вредата не са необходими, тъй като нейният размер е нормативно определен – 1 млн. лева, и от тези средства засегнатите лица биха били лишени за неопределен период от време. Жалбоподателят сочи, че съдът не е обсъдил наведените от него доводи за обществения интерес, на който се противопоставя действието на оспорените разпоредби. Същият е свързан с необходимостта от осигуряване на качествено рециклиране, в съответствие с европейските изисквания и подобряване на отчитането и контрола върху организациите по оползотворяване. Аргументира се, че в преписката по издаване на оспорения акт не се съдържат доказателства в посока на това, по какъв начин оспорените разпоредби ще допринесат за осигуряване на обществения интерес, а съдът не е обосновал негативното влияние върху обществения интерес от спирането на оспорените норми. Счита, че не е налице непосредствена необходимост от привеждане на тези норми в действие преди решаване на въпроса за тяхната законосъобразност. По изложените съображения моли за отмяна на определението и произнасяне по същество като се спре действието на оспорените разпоредби от НООО. Ответникът – Министерски съвет на Република България оспорва жалбата по съображения, изложени в писмен отговор. Сочи, че не са налице условията за уважаване искането за спиране действието на оспорените норми, тъй като от страна на „Еко Партнърс България“ АД не са конкретизирани вида, характера и степента на значимост и поправимост на вредите, както и причинно-следствената връзка между тях и действието на оспорените текстове. Изложените от дружеството обстоятелства не обосновават възможността от настъпване на значителни и трудно поправими вреди по смисъла на чл. 166, ал. 2 АПК, които да бъдат противопоставими на охраняваните с акта важни обществени интереси, поради което тричленният състав на ВАС е формирал правилен извод, въз основа на който е постановил обоснован съдебен акт. Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, намира, че частната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 230 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество частната жалба е неоснователна. Тричленният състав на ВАС е сезиран с жалба на „Еко Партнърс България“ АД срещу чл. 73, ал. 3, Приложение № 8 към чл. 58, ал. 1, т. 1 и чл. 62, ал. 1, т. 1 отмяната на чл. 9, ал. 6, чл. 57, т. 16 и т. 20, чл. 61, т. 11, т. 12 и т. 13, чл. 10, ал. 2, чл. 25а и § 1, т. 33 от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки и допълнителните разпоредби на НООО, които изменения са приети с ПМС № 419/14.12.2022 г. В жалбата е инкорпорирано искане за спиране изпълнението (действието) на подзаконовия нормативен акт в оспорените части с твърдение, че от действието на посочените разпоредби ще настъпят значителни и труднопоправими вреди в частност по отношение на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 НООО, а по отношение на другите – с твърдение, че вредите ще настъпят поради сериозното затруднение в работата и дейността на дружеството във връзка с новите разпоредби, както и при евентуалната им отмяна, поради връщане на старите правила. По отношение разпоредбите на чл. 10, ал. 2, чл. 25а и § 1, т. 33 НООО се иска от съда да извърши самостоятелна преценка за необходимостта от спиране на действието им. От правна страна, като се позовава на разпоредбата на чл. 166, ал. 4 във вр. ал. 2 АПК, приложима по силата на препращащата норма на чл. 196 АПК, съдът приема, че основателността на искането е обусловена от възможността допуснатото предварително действие на оспорените разпоредби да причини на жалбоподателя значителна или трудно поправима вреда, която да е противопоставима на обществения интерес от действието на подзаконовия акт. Приема, че жалбоподателят следва да изложи обстоятелства, водещи до основателно съмнение за причиняване на оспорващия на значителна или трудно поправима вреда от действието на оспорените норми, като тежестта за доказване на тази възможност, както и на характера и размера на вредата, се носи от него. Въз основа на изложеното в жалбата съдът приема, че се излагат твърдения по отношение действието единствено на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 НООО, но не и за възможността от настъпване на вреди от останалите оспорени текстове. Сочи, че от страна на жалбоподателя не са представени доказателства във връзка с твърдението за възможни вреди от действието на чл. 73, ал. 3 НООО за това какви банкова гаранции има сключени към момента, налице ли е усвояване по някоя от тях, причинно-следствената връзка с разпоредбата и предвидената в нея възможност за изискване на нова банкова гаранция. Поради липсата на такива доказателства, съдът приема, че не може да се направи обоснован извод за значителност или трудна поправимост на твърдените вреди, а дори и да се приеме недължимо плащане на някакви суми, то същите биха подлежали на връщане. Въз основа на горното съдът прави извод за неоснователност на искането и го оставя без уважение. Определението е валидно, допустимо и правилно. Оспорените разпоредби, спирането на действието на които се иска в настоящия случай, са такива от подзаконов нормативен акт. Началният момент на действието на нормативните актове е регламентирано с правилото на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България. От момента на влизане в сила на подзаконовия нормативен акт, разписаните с него правила за поведение стават задължителни. Съгласно чл. 190, ал. 1 АПК оспорването на подзаконовия нормативен акт не спира действието му, освен ако съдът не разпореди друго. Спецификата на оспорването е в защита на обществения интерес, в защита на правата и интересите на неограничен кръг лица, за които актът е благоприятен. От друга страна на съда е предоставена възможността да спре временно действието на акта до решаването на правния спор, ако прецени, че това се налага с оглед необходимостта да бъдат защитени, гарантирани права и интереси на оспорващия, ако съществува реална възможност те да бъдат накърнени. Именно поради това и съобразно препращането в чл. 196 от АПК, съдът може да спре действието на оспорените разпоредби от подзаконов нормативен акт при наличието на предпоставките, предвидени в чл. 166, ал. 2 АПК, а именно – значителни или трудно поправими вреди, които действието на акта би причинило на оспорващия. Характерът и размерът на евентуалните вреди от действието на акта, в случая от действието на обжалваните разпоредби, подробно описани по-горе, подлежат на доказване от оспорващия, като същевременно се докаже и пряката връзка между предписаното общо правило за поведение и вероятността изпълнението му от страна на неговите адресати да има вредоносни последици. Изпълнението (действието) може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. Законодателят изисква вредите да са резултат от взаимодействието между новите обстоятелства и предварителното изпълнение, не от самия акт и неговото предварително изпълнение. Тъй като става въпрос за изключение от принцип тълкуването на законовите предпоставки е само stricto sensu. Жалбоподателят твърди обективна невъзможност за осъществяване на задълженията на оползотворяващите организации в края на календарната година, но не сочи конкретно какви са тези задължения, невъзможността за изпълнението на които е предпоставена от влизане в действие на оспорените норми, и как това неизпълнение води до обективна невъзможност за изпълнение в цялост на дейността на организацията-жалбоподател. Не се сочи и кои от тези задължения, неизпълнението, на които е обективно невъзможно поради влизане в действие на изменените норми, ще доведе до ангажиране на отговорността на оползотворяващата организация, включително чрез усвояване на представената от нея банкова гаранция. Искането за спиране следва да е обосновано конкретно с обстоятелства, които водят до извод за вероятност от настъпване на значима или трудно поправима вреда за жалбоподателя, а не с общи разсъждения за възможни последици, без същите да са обвързани с конкретни обстоятелства и да биха могли да проявят своето действие спрямо конкретното лице. Правилно в тази връзка тричленният състав на ВАС сочи, че по отношение действието на оспорените текстове извън този на чл. 73, ал. 3 НООО, не са наведени съображения, че от него за жалбоподателя ще настъпят значителни или трудно поправими вреди. Изложени са общи доводи за възможни затруднения при планиране и осъществяване на дейността, включително при възникване или изпълнение на договорни отношения с трети лица, възможни по-високи разходи, но без тези твърдения да са обвързани с конкретни данни за вида и размера на евентуалните вреди, които могат да бъдат претърпени, както и не е обоснована пряка причинна зависимост между действието на предписаните общи правила за поведение и вероятността от настъпване на реални вредоносни последици. Съгласно чл. 14, ал. 10 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), с подзаконовия нормативен акт, с който се определят изискванията към продуктите, след чиято употреба се образуват масово разпространени отпадъци, редът и начините за тяхното разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и/или оползотворяване, включително целите за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и/или оползотворяване, се определят също така и разходите, които се обезпечават от лицата, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, когато индивидуално изпълняват задълженията си по разделното им събиране и третиране, както и критериите за определяне на възнагражденията към организациите по оползотворяване, които представляват такива лица в колективните системи за управление на отпадъците. С оглед наведените по-горе твърдения, само въз основа на представени от жалбоподателя икономически анализи, икономически обосновки и прогнози за възможното увеличение на разходите по третиране на отпадъците във връзка с новите разпоредби, съдът може да направи извод за това, че е реално и в голяма степен вероятно да бъдат претърпени икономически вреди и за това, че те са значителни, т.е. затрудненията надхвърлят даденото от съда определение „неудобства“. Тъй като липсват такива данни, правилно съдът приема твърденията за недоказани. В качеството си на организация по оползотворяване, по смисъла на § 1, т. 16 от Допълнителните разпоредби на ЗУО, независимо от споменатата специфика на дейността, жалбоподателят не е установил, че изпълнението (действието) на оспорените от НООО текстове би му причинило значителни и трудно поправими вреди, противопоставими на защитимия обществен интерес, предмет на регулиране с този подзаконов акт. Оплакванията в частната жалба насочват към изложените в първоначалната жалба аргументи, за които жалбоподателят твърди, че не са подробно обсъдени от тричленния състав на ВАС. Но тази принципна обосновка не е в защита интереса на оспорващия – с цел предотвратяване причиняване именно на него вреди от действието на оспорените разпоредби, а се твърди, че тяхното приложение ще накърни обществения интерес, доколкото същият е свързан с прокламираната в чл. 1, ал. 3 ЗУО цел на управлението на отпадъците - предотвратяване или намаляване вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда, чрез регламентираните от закона мерки и контрол върху третирането на отпадъците. Основателността на искането за спиране действието на подзаконов нормативен акт или отделни разпоредби от него, не е допустимо да се обосновава с оборване на презумцията, че актът е постановен в защита на обществения интерес. Тъй като е подзаконов, в изпълнение на закона и въз основа на закона, този акт се презюмира за законосъобразен. А последното, от своя страна, предпоставя и издаването му в обществен интерес. Съдът не е длъжен, както неправилно твърди жалбоподателят, да обосновава обществения интерес и неблагоприятното въздействие върху него от спирането, за да отхвърли искането като неоснователно. Този интерес изначално е обоснован от самия законодател с допускане действието на правните норми на подзаконовия нормативен акт, без оглед евентуалното им оспорване. Изложените в тази връзка съображения касаят спора по същество и не обосновават спиране действието на оспорените разпоредби. Правилен е изводът на тричленния състав на ВАС и по отношение твърдението за възможно настъпване на значителни и труднопоправими вреди от действието на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 НООО. Приетата с ПМС № 419/14.12.2022 г. разпоредба има следното съдържание: „В случаите по чл. 82, ал. 3, т. 1 от ЗУО при спряно от съда изпълнение на решението за отнемане на разрешението в едномесечен срок след усвояването на банковата гаранция организацията по оползотворяване или лицето, изпълняващо задълженията си индивидуално, представят нова банкова гаранция по реда на чл. 69“. Изискването за представяне от организациите по оползотворяване на неотменима и безусловна банкова гаранция при издаване от министъра на околната среда и водите на разрешения за извършване на такава дейност, е въведено с чл. 81, ал. 4, т. 9 ЗУО и цели гарантиране постигане на целите за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и/или оползотворяване на масово разпространени отпадъци, за създаване на система за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и/или оползотворяване на съответния вид масово разпространени отпадъци, и обхващане на населението в нея. Размерът на гаранцията също е нормативно определен - за организациите за оползотворяване на отпадъци от опаковки, каквато е жалбоодателят, гаранцията е в размер на 1 000 000 лв., съгласно чл. 82, ал. 1, т. 1 ЗУО. Именно поради нормативно определения размер жалбоподателят твърди, че „трудно биха могли да се представят доказателства за значителен размер“, тъй като той е ясен, и от тези средства засегнатите лица биха били лишени в неопределен период от време. Съдът, обаче, не е приел за недоказан размерът на банковата гаранция, която следва да се представи от организацията по оползотворяване, а е посочил, че от жалбоподателя не са представени доказателства в насока, че от действието на разпоредбата конкретно за него би настъпила вреда в значителен размер или трудно поправима такава. По-конкретно, „Еко Партнърс България“ АД не сочи какви банкови гаранции има сключени към момента, налице ли е усвояване по някоя от тях, каква е връзката между възможната вреда и предвидената в разпоредбата възможност за изискване на нова банкова гаранция отново по отношение на жалбоподателя. Доводът в това отношение на жалбоподателя е неоснователен. Самият той признава, че не представя такива доказателства, поради което остава недоказано твърдението, че от действието на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 НООО за него би настъпила значителна или трудно поправима вреда, дори и да се вземе предвид посоченото в първоначалното искане по отношение издаденото от министъра на околната среда и водите Решение № 240/22.11.2021 г. за отнемане на Разрешение № ООп-ОО-7-00/05.12.2016 г. за извършване на дейност от „Еко Партнърс България“ АД като организация по оползотворяване и усвояването в тази връзка на представената от дружеството банкова гаранция към 31.12.2021 г. Законността на действията по усвояване на банковата гаранция не е предмет на производството по чл. 166, ал. 4 вр. ал. 2 АПК, нито на настоящото производство. От една страна, както сам сочи жалбоподателят, предварителното изпълнение на Решение № 240/22.11.2021 г. за отнемане на разрешението за осъществяване на дейността е спряно, т.е. индивидуалният административен акт към момента на подаване на искането по чл. 166, ал. 4 вр. ал. 2 АПК по отношение разпоредбите на НООО не е влязъл в сила и не е породил действие, независимо от действията по усвояване на банковата гаранция. Съгласно чл. 82, ал. 8 ЗУО когато с влязло в сила съдебно решение актът по ал. 3 – а именно, отнемане на разрешението - бъде отменен, сумата по усвоената банкова гаранция се връща в 14-дневен срок. Както правилно отбелязва тричленният състав на ВАС, „дори и да се приеме недължимо заплащане на някакви суми, то в такъв случай те биха подлежали на връщане“. От друга страна, разпоредбата на чл. 73, ал. 3 НООО въвежда задължение за представяне на нова банкова гаранция, когато предварителното изпълнение на решението за отнемане на разрешението за извършване на дейността, е спряно от съда. Разпоредбата следва да се разглежда в систематична връзка с тази на чл. 81, ал. 1, т. 9 ЗУО, доколкото банковата гаранция има посочените по-горе цели за гарантиране дейността на организациите по оползотворяване. Нормата има материалноправен характер и като такава проявява своето действие занапред. При липса на проявено действие на отнемането на разрешението, организацията по оползотворяване има право да осъществява дейността си при спазване на въведените за нея правила и изисквания, включително като гарантира постигане на целите от дейността си по предвидения за това начин. Няма данни в тази връзка, че от жалбоподателя, с оглед завареното положение и действието на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 НООО, е изискано представянето на нова банкова гаранция в предвидения в чл. 82, ал. 1, т. 1 ЗУО размер, което да се разглежда като значителна или трудно поправима вреда, и правилно съдът приема, че не са представени доказателства. По изложените съображения обжалваното определение е правилно, съответно на закона и представените доказателства, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 във вр. с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия